Äthiopien diskutiert: Wem nützt eine neue Verfassung?

Seit 2018 ist Abiy Ahmed Äthiopiens mächtigster Politiker. Nun könnte sich seine Stellung im politischen System des Landes grundlegend verändern.

Ende August ging in Addis Abeba ein mehrwöchiger Nationaler Dialog mit rund 4000 Delegierten zu Ende. Auf der Tagesordnung standen zentrale Konflikte des Landes: die Struktur des Staates, das politische und Wahlsystem, ethnische Spannungen, die Rolle der Hauptstadt Addis Abeba sowie Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechte.

Nach übereinstimmenden Berichten gehört zu den Empfehlungen auch eine Bündelung der Macht. Premierminister und Präsident könnten künftig in einer Funktion zusammengeführt werden. Die bislang weitgehend zeremonielle Präsidentschaft würde damit zu einem politischen Machtzentrum. Wie ein solches System konkret aussehen könnte, ist allerdings noch offen.

Ein neues Amt - und ein alter Machtfaktor

Für Abiy wäre das eine bemerkenswerte Perspektive. Der Premierminister selbst nahm am Nationalen Dialog nicht teil. Dennoch könnte er von einer solchen Reform erheblich profitieren. Bei der Parlamentswahl im Juni errang seine Prosperity Party 438 der 486 vergebenen Sitze.

Damit wäre ein entscheidendes Element einer möglichen Verfassungsreform bereits vorhanden: ein Parlament, in dem die politische Mehrheit eindeutig bei Abiy und seiner Partei liegt.

Allerdings ist keineswegs sicher, dass Äthiopien tatsächlich ein klassisches Präsidialsystem bekommen soll. Der äthiopische Bürgerrechtler und politische Kommentator Befeqadu Hailu sagt im DW-Interview, diskutiert werde auch ein Modell, bei dem der Präsident weiterhin vom Parlament bestimmt würde. "Es ist kein Präsidialsystem. Es ist auch kein semi-präsidentielles System", sagt Hailu.

Was spricht für einen starken Präsidenten?

Befürworter einer stärkeren Präsidentschaft sehen darin die Chance, die ethnisch und regional fragmentierte Gesellschaft politisch stärker zusammenzuführen.

Ein Präsident, der das gesamte Land repräsentieren muss, könnte eine stärker nationale politische Identität verkörpern. Hailu sieht darin durchaus einen möglichen Vorteil. Ein Präsidentschaftskandidat müsse "mehr als eine ethnische Gruppe und mehr als eine religiöse Gruppe" überzeugen, um gewählt zu werden. Das könne ethnische und religiöse Spaltungen abschwächen. Ein weiterer Vorteil aus seiner Sicht: Ein direkt vom Volk legitimierter Präsident hätte ein stärkeres Mandat.

Doch eine institutionelle Reform kann ein Land stabilisieren - oder die Macht eines einzelnen Politikers institutionell absichern.

Reform - oder Machtkonzentration?

Äthiopien verfügt bereits heute über eine starke Exekutive. Seit seinem Amtsantritt 2018 hat Abiy Ahmed seine politische Macht konsolidiert. Mit der Gründung der Prosperity Party wurde das politische System neu geordnet, gleichzeitig wurden die Handlungsspielräume der Opposition zunehmend eingeschränkt.

Für den britischen Journalisten und Äthiopienexperten Martin Plaut ist die geplante Reform deshalb weniger ein Machtwechsel als dessen formale Absicherung. Abiy kontrolliere bereits Militär und Sicherheitsapparat. Ein Wechsel ins Präsidentenamt bedeute daher vor allem, "die derzeit bestehende Situation zu formalisieren".

Und auch Befeqadu Hailu sieht ein Risiko in solchen Überlegungen: "Präsidialsysteme sind anfälliger für Diktatur."

Die entscheidende Frage ist damit nicht allein, wer Präsident wird. Entscheidend ist, welche Macht dieses Amt besitzt - und wer den Präsidenten kontrollieren kann.

Legal ist nicht automatisch demokratisch legitimiert

Die geplante Reform wirft eine grundsätzliche Frage auf: Kann eine Machtkonzentration demokratisch sein, wenn sie auf legalem Weg zustande kommt? Die bestehenden Institutionen hätten zwar eine "Verfahrenslegitimität", sagt Hailu. Eine breite "Legitimität in der Bevölkerung" fehle ihnen jedoch.

Denn die Parlamentswahl fand unter schwierigen Bedingungen statt. In mehreren Konfliktregionen konnte nicht gewählt werden. Oppositionsparteien beklagten Einschränkungen und Repressionen. Hailu formuliert es drastisch: "Niemand glaubt, dass Äthiopien jemals demokratische Wahlen abgehalten hat."

Ein Parlament kann also formal das Recht haben, eine Verfassung zu ändern und dennoch politisch nur eingeschränkt repräsentativ sein.

Wer durfte eigentlich mitreden?

Noch problematischer ist die Zusammensetzung des Nationalen Dialogs. Bedeutende Oppositionsparteien boykottierten den Prozess, bewaffnete Gruppen waren nicht beteiligt. Damit fehlten gerade einige der politischen Kräfte, die maßgeblich die Konflikte des Landes prägen.

Plaut zieht deshalb ein hartes Fazit: "Ich bin sicher, dass der Premierminister bekommen wird, was er will." Ohne Opposition und bewaffnete Gruppen fehle der Reform der politische Rückhalt jener Kräfte, die sich vom bestehenden System entfremdet fühlten. Den Dialog bezeichnet Plaut deshalb als "eine Veranstaltung zum Abnicken".

Auch Hailu sieht die fehlende politische Inklusion kritisch. Der Prozess diene letztlich vor allem dazu, Veränderungen "auf Grundlage der eigenen Vorstellungen der Prosperity Party" durchzusetzen.

Damit lautet die entscheidende Frage nicht nur: Was wurde empfohlen? Sondern auch: Wer war an dieser Empfehlung beteiligt - und wer nicht?

Äthiopiens Konflikte verschwinden nicht

Denn die größten Probleme des Landes sind nicht allein institutioneller Natur.

In Oromia und Amhara dauern bewaffnete Konflikte an. Der Krieg in Tigray von 2020 bis 2022 hinterließ tiefe politische und gesellschaftliche Gräben. Das Friedensabkommen von Pretoria beendete die großen Kampfhandlungen, viele politische und territoriale Fragen sind jedoch weiterhin ungelöst.

Plaut sieht deshalb in den Reformvorschlägen kaum mehr als "ein Pflaster auf einer blutenden Wunde". Die Ursachen für den Dauerkonflikt zwischen der Zentralmacht in Addis Abeba und den ethnischen Gruppen an der Peripherie reichen aus seiner Sicht weit in der Geschichte zurück. Die heutige Instabilität habe Wurzeln in der imperialen Expansion unter Kaiser Menelik II. Bei mehr als 80 ethnischen Gruppen könne die Kontrolle aus Addis Abeba nur begrenzt durchgesetzt werden - und häufig nur mit militärischen oder sicherheitspolitischen Mitteln.

Die Hauptstadt liegt innerhalb Oromias, besitzt aber einen eigenen verfassungsrechtlichen Status. Für viele Oromo ist ihre politische und wirtschaftliche Kontrolle von besonderer Bedeutung. Eine stärkere Präsidentschaft könnte deshalb auch das Verhältnis zwischen Zentralregierung und Regionen verändern. Das könnte somit auch die grundlegenden Spannungen zwischen der Macht in Addis Abeba und den verschiedenen ethnischen und regionalen Gruppen verschärfen.

Wie geht es weiter?

Noch ist die Verfassungsreform nicht beschlossen. Die Empfehlungen des Nationalen Dialogs müssen zunächst in den politischen Prozess überführt werden. Das Parlament könnte sich damit befassen, wenn es im Oktober wieder zusammentritt.

Offen ist vor allem, wie ein neues Präsidialsystem konkret ausgestaltet würde: Würde der Präsident direkt vom Volk oder vom Parlament gewählt? Welche Befugnisse hätte er gegenüber Parlament und Regionen? Und welche institutionellen Kontrollmechanismen wären vorgesehen?

Für Abiy Ahmed könnte eine solche Reform einen grundlegenden Wandel seiner politischen Position bedeuten. Aus dem Premierminister könnte ein Präsident mit weitreichenden exekutiven Befugnissen werden. Ob eine solche Reform tatsächlich mehr politische Stabilität bringt oder vor allem die Macht des amtierenden Regierungschefs festigt, wird letztlich von ihrer konkreten Ausgestaltung und von den Kontrollmechanismen abhängen.

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