IVA alimentar: reformar em vez de remendar

Há discussões que regressam ciclicamente ao espaço público porque o problema que lhes deu origem nunca chegou verdadeiramente a ser resolvido. O IVA sobre os produtos alimentares é uma delas. Sempre que a inflação acelera e o preço do cabaz volta a preocupar as famílias, reaparece a proposta de recuperar o chamado IVA Zero. A intenção é compreensível e a experiência de 2023 demonstrou que a fiscalidade pode ser utilizada para aliviar, pelo menos temporariamente, a pressão sobre os preços. Mas talvez seja precisamente por já termos passado por essa experiência que devamos agora colocar uma pergunta diferente: queremos continuar a responder a problemas estruturais com medidas temporárias?

Ao longo do último ano, a Centromarca, a APED e a FIPA decidiram estudar conjuntamente esta matéria, sob o chapéu institucional da CIP – Confederação Empresarial de Portugal. O trabalho desenvolvido pela EY permitiu olhar para o sistema português de IVA alimentar não apenas pela perspectiva da receita fiscal, mas também pelos seus efeitos sobre consumidores, empresas, inovação, concorrência e competitividade. É especialmente significativo que organizações representativas dos fabricantes, da indústria agro-alimentar e da distribuição tenham convergido nesta reflexão. Não acontece todos os dias. E quando sectores com interesses naturalmente distintos identificam um problema comum, talvez valha a pena escutá-los.

O ponto de partida é relativamente simples: a estrutura portuguesa do IVA alimentar acumulou ao longo de décadas um conjunto de incoerências que hoje são difíceis de explicar. Produtos semelhantes, concorrentes ou substitutos podem estar sujeitos a taxas diferentes. Pequenas alterações na composição, na apresentação ou na designação de um produto podem determinar enquadramentos fiscais distintos. Um produto tradicional pode beneficiar da taxa reduzida enquanto uma inovação que procura responder às novas preferências do consumidor fica sujeita à taxa máxima. O resultado é um sistema que, em determinados casos, penaliza precisamente aquilo que a economia portuguesa diz querer estimular: inovação, investimento, diferenciação e criação de valor. A própria análise interna que temos vindo a fazer identifica como problemas o ónus sobre a inovação, a descompetitividade entre produtos, as dúvidas de aplicação, a burocracia e a litigância.

É por isso importante esclarecer desde já uma coisa. A proposta que defendemos não é um novo IVA Zero. É uma harmonização estrutural do IVA alimentar, construída com critérios objectivos, transparentes e tão simples quanto possível, que elimine discriminações dificilmente justificáveis entre produtos comparáveis e permita ao consumidor compreender melhor aquilo que paga. Não se trata de encontrar uma nova lista de produtos politicamente simpáticos aos quais se baixa temporariamente o imposto. Trata-se de rever a própria lógica do sistema. A diferença pode parecer técnica. Não é. Uma medida temporária desaparece quando termina a emergência que a justificou. Uma reforma estrutural permanece, melhora o funcionamento do mercado e altera incentivos económicos durante muitos anos.

O momento actual torna esta discussão ainda mais pertinente. Nos últimos meses, diferentes forças da oposição voltaram a apresentar propostas para recuperar o IVA Zero sobre um cabaz de bens essenciais. Em Março e Abril foram formalizadas iniciativas parlamentares nesse sentido e o tema regressou posteriormente ao debate político. Percebe-se a tentação. Quando os preços sobem, retirar o IVA de alguns produtos produz uma resposta rápida, facilmente comunicável e imediatamente perceptível. Mas o IVA Zero tem também limitações que conhecemos: é temporário, exige a escolha administrativa de um cabaz, cria inevitavelmente fronteiras entre aquilo que entra e aquilo que fica de fora e, terminado o período excepcional, devolve-nos exactamente ao sistema que existia antes. Podemos discutir sucessivamente qual deve ser a lista. Ou podemos discutir finalmente se a arquitectura fiscal que obriga a fazer essas listas continua a fazer sentido.

Há, além disso, uma circunstância que não deve ser ignorada. A inflação tem um efeito particularmente favorável para quem cobra impostos sobre o consumo: quando os preços aumentam, aumenta também, em termos nominais, a base sobre a qual incide o IVA. O Estado beneficia, assim, de uma parte da subida dos preços, mesmo quando essa subida representa um problema para famílias e empresas. No início de 2026, por exemplo, a receita líquida de IVA do Estado registou um crescimento homólogo expressivo, tendo sido um dos principais motores do aumento dos impostos indirectos. Se o actual ciclo de pressão sobre energia, combustíveis e matérias-primas voltar a alimentar a inflação, é razoável admitir que a arrecadação fiscal beneficie novamente desse movimento.

Isto não significa, evidentemente, que exista dinheiro gratuito ou que se possa dispensar a prudência orçamental. Qualquer alteração das taxas tem um custo que deve ser rigorosamente quantificado e compatibilizado com os compromissos das contas públicas. Mas significa que a própria dinâmica inflacionista pode criar uma almofada adicional de receita capaz de tornar mais acomodável uma reforma que, em circunstâncias diferentes, poderia parecer orçamentalmente mais exigente. E há ainda efeitos que uma análise meramente estática tende a desvalorizar. Uma menor tributação pode estimular consumo, reduzir compras transfronteiriças, melhorar competitividade e gerar receita adicional noutros impostos. Esses efeitos existem, embora não sejam necessariamente imediatos e devam ser avaliados com prudência. É precisamente essa combinação entre impacto presente e efeitos futuros que o dossier identifica como relevante.

Portugal tem, aliás, uma particularidade geográfica que não deveria ser esquecida. Temos uma longa fronteira terrestre com Espanha e consumidores perfeitamente capazes de comparar preços e deslocar compras quando a diferença o justifica. A fiscalidade não é o único factor de competitividade, mas também não é neutra quando produz diferenças significativas no preço final. Num mercado europeu que queremos cada vez mais integrado, manter artificialmente desvantagens fiscais sobre determinados produtos nacionais ou vendidos em Portugal não parece a melhor forma de promover competitividade. Sobretudo quando essas diferenças não resultam de uma verdadeira opção de política pública, mas de uma acumulação histórica de classificações, excepções e interpretações.

Naturalmente, haverá objecções. Algumas serão orçamentais. Outras virão de quem entende que a fiscalidade deve ser utilizada como instrumento de política nutricional, distinguindo alimentos considerados mais ou menos desejáveis. E haverá certamente quem procure transformar uma discussão sobre harmonização num debate sobre produtos supostamente essenciais e produtos supostamente de luxo. São preocupações legítimas e devem ser ouvidas. Mas convém não pedir ao IVA que resolva todos os problemas da sociedade. Temos políticas de saúde pública, regras de informação ao consumidor, legislação alimentar, programas de reformulação nutricional e instrumentos regulatórios especificamente concebidos para esses objectivos. Transformar a estrutura do IVA num código moral sobre aquilo que os portugueses devem ou não consumir arrisca-se a produzir mais arbitrariedade do que política pública. O próprio trabalho preparatório identifica estas sensibilidades como obstáculos que terão de ser considerados.

E há um princípio que deveria unir posições políticas bastante diferentes: o IVA é, por natureza, um imposto sobre o consumo e deve procurar ser tão neutro quanto possível. Não cabe ao Estado decidir, através de fronteiras fiscais pouco compreensíveis, qual das duas versões comparáveis de um alimento merece ser favorecida. Muito menos criar situações em que a inovação é fiscalmente penalizada apenas porque a legislação foi construída quando esse produto ainda não existia. Quando um produto verdadeiramente novo entra automaticamente numa taxa de 23% enquanto o produto tradicional que procura complementar ou substituir permanece a 6%, não estamos perante neutralidade fiscal. Estamos perante uma vantagem concedida ao passado.

É também por isso que esta reforma deve ser olhada muito para além do efeito imediato sobre os preços. Naturalmente, o consumidor tem de estar no centro e a repercussão das alterações fiscais no preço final deve ser assegurada e acompanhada. O dossier é claro ao colocar o consumidor como destinatário da medida e ao defender garantias de pass-through. Mas reduzir esta proposta à pergunta “quanto baixa o cabaz amanhã?” seria desperdiçar a sua principal virtude. A harmonização significa menor complexidade administrativa, menos dúvidas interpretativas, menos litigância, maior previsibilidade para o investimento, maior neutralidade concorrencial e melhores condições para inovar. Significa que uma empresa que desenvolve um novo produto não começa por perguntar ao fiscalista se a inovação lhe vai acrescentar dezassete pontos percentuais de IVA.

O estudo quantifica devidamente seja os efeitos de perda de arrecadação fiscal, seja os efeitos positivos a nível de elasticidade de consumo, de reforço da competitividade fiscal transfronteiriça ou de incremento da arrecadação a nível de outros impostos em resultado do impacto favorável no consumo e, consequentemente, na actividade económica e será, certamente, um excelente ponto de partida para a necessária discussão em torno de um dossier realmente estruturante.

Uma reforma desta natureza exige, por isso, algo que nem sempre abunda na política portuguesa: tempo, estabilidade e consenso. Seria um erro transformá-la numa moeda de troca durante a negociação anual do Orçamento do Estado, misturada com centenas de propostas fiscais e condicionada pela aritmética política de Novembro. O IVA alimentar merece uma iniciativa legislativa autónoma, discutida pelo seu mérito, sustentada tecnicamente e suficientemente aberta ao contributo dos partidos, da administração pública, das empresas e dos consumidores. É exactamente por isso que temos defendido que esta discussão seja retirada do quadro negocial do Orçamento e levada autonomamente ao Governo e à Assembleia da República.

Idealmente, deveria daí resultar um compromisso parlamentar suficientemente amplo para sobreviver a governos, legislaturas e calendários eleitorais. A alimentação das famílias não muda de natureza quando muda uma maioria parlamentar. A competitividade das empresas não pode depender da proximidade das eleições. E decisões de investimento, inovação e lançamento de novos produtos precisam de horizontes superiores aos do próximo Orçamento. Uma alteração estrutural da fiscalidade alimentar deve, portanto, ser tratada como política de Estado e não como medida de ocasião.

Isso não significa que tudo tenha de acontecer num único momento. Se o impacto orçamental aconselhar prudência, existe uma solução perfeitamente razoável: fasear. Podem corrigir-se inicialmente as famílias de produtos onde as incoerências são mais evidentes e alargar progressivamente a harmonização. Pode estabelecer-se um percurso de convergência em dois ou três momentos. O essencial é que o calendário legislativo seja definido desde o início, com critérios conhecidos e independentes do ciclo político. Uma reforma faseada com destino certo é muito diferente de uma promessa permanentemente adiada. A primeira cria previsibilidade. A segunda cria apenas expectativa.

Talvez este seja, aliás, o momento certo para fazer essa escolha. Perante uma nova pressão sobre os preços, podemos voltar a discutir um IVA Zero temporário, escolher novamente algumas dezenas de produtos, discutir quais merecem entrar na lista, aplicá-la durante alguns meses e, no final, regressar ao ponto de partida. Ou podemos aproveitar a circunstância para corrigir uma estrutura fiscal que há demasiado tempo produz incoerências, penaliza inovação e cria diferenças difíceis de justificar perante consumidores e empresas.

Não propomos que o Estado abdique de receita sem critério. Propomos que tribute melhor. Não defendemos benefícios para uma empresa, uma categoria ou uma marca. Defendemos regras mais coerentes para todos. E não sugerimos que o IVA resolva sozinho o problema do poder de compra. Sugerimos apenas que deixe de contribuir para criar problemas que não deveriam existir.

Por vezes, as reformas mais importantes não são as que produzem o título mais espectacular no dia seguinte. São aquelas que tornam o sistema um pouco mais simples, mais previsível, mais competitivo e mais justo durante muitos anos. A harmonização do IVA alimentar é uma dessas reformas. Pode ser gradual. Deve ser responsável. Tem de ser tecnicamente sólida. Mas deveria começar a ser decidida agora.

Porque, no final, há uma ideia muito simples, que repetimos inúmeras vezes e que talvez seja capaz de reunir o consenso que tantas vezes procuramos em questões bem mais complexas: a alimentação não é um luxo. E a fiscalidade também não deveria tratá-la como se fosse.