Wipler jest beneficjentem systemu [OPINIA]

Tekst powstał w ramach projektu WP Opinie. Przedstawiamy w nim zróżnicowane spojrzenia komentatorów i liderów opinii publicznej na kluczowe sprawy społeczne i polityczne.

Jako że sprawa jest dla uczciwości działania państwa kluczowa, odsunę choć na chwilę moją irytację, zapomnę o towarzyszącej mi frustracji i przypomnę czytelnikom, jak wielki mamy problem. Najnowsze ustalenia Wirtualnej Polski dotyczące Przemysława Wiplera są do tego dobrym punktem wyjścia.

DLA CIEBIE

GAC EMZOOM - poznaj jego możliwości

Lobbing jest częścią demokracji

Ale najpierw kilka słów w obronie lobbingu. W polskiej debacie publicznej słowo "lobbing" często funkcjonuje jako synonim podejrzanych relacji między biznesem a polityką, choć reprezentowanie interesów jest naturalnym elementem demokratycznego procesu decyzyjnego. Przedsiębiorcy, związki zawodowe, organizacje społeczne, samorządy i grupy obywateli mają prawo przekonywać władzę do swoich racji, a administracja i parlamentarzyści potrzebują informacji o skutkach projektowanych regulacji. Lobbing może więc poprawiać jakość prawa, pod warunkiem, że wiadomo, kto przedstawia określone argumenty, jakie interesy reprezentuje i na jakich zasadach uczestniczy w procesie legislacyjnym.

W raporcie Grzegorza Makowskiego "Czy możliwy jest przejrzysty lobbing?" przygotowanym dla Fundacji im. Stefana Batorego wskazano trzy podstawowe kryteria oceny systemu: przejrzystość wpływu na decyzje publiczne, rozliczalność uczestników procesu oraz równość dostępu do decydentów. Nie chodzi zatem wyłącznie o rejestrację zawodowych lobbystów, lecz o możliwość odtworzenia rzeczywistych mechanizmów wpływu na prawo i ocenę, czy poszczególni uczestnicy debaty mają porównywalne możliwości przedstawiania swoich stanowisk. Nie każdy może bowiem założyć zespół parlamentarny, pojechać na Ibizę czy udać się do gabinetu redaktora naczelnego ogólnopolskiego dziennika.

Ustawa bez zębów

Ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa z 2005 roku powstała w realiach, w których wpływanie na decyzje publiczne kojarzono przede wszystkim z formalnym kontaktem przedstawiciela branży z administracją i oczekiwaniem, że wszyscy dostosują się do reguł gry. Tymczasem dzisiejszy obieg wpływów jest znacznie bardziej rozproszony, różnorodny, a politycy wielokrotnie udowodnili, że potrzebują nad sobą legislacyjnego bata. Raport Makowskiego wskazuje również na problemy z definicją działalności lobbingowej, ograniczony zakres jawności oraz słabość mechanizmów sprawozdawczych i kontroli.

W rezultacie formalne regulacje nie obejmują wszystkich sposobów oddziaływania na proces stanowienia prawa. Można spełnić wymogi dotyczące rejestracji działalności lobbingowej, a jednocześnie wpływać na decyzje za pośrednictwem innych instrumentów, których przejrzystość jest znacznie mniejsza.

Przypadek Wiplera dobrze ilustruje tę lukę. Osoba mająca doświadczenie w zawodowym lobbingu uzyskuje mandat parlamentarny, a następnie może wykorzystywać instrumenty dostępne posłowi do organizowania debat i nadawania określonym problemom rangi politycznej. Samo kierowanie zespołem parlamentarnym nie przesądza o konflikcie interesów, podobnie jak wcześniejsza współpraca z przedsiębiorcami nie przesądza o charakterze późniejszych działań. Natomiast połączenie tych zjawisk przy braku informowania o oczywistym konflikcie interesów jest już dla demokratycznego państwa i zaufania do jego instytucji katastrofalne.

Postępująca erozja kontroli

Działające przy Fundacji Batorego Obywatelskie Forum Legislacji bada obecnie, czy od stycznia 2024 r. ministrowie korzystali z art. 17 ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa. Przepis ten zobowiązuje ich do niezwłocznego poinformowania ministra spraw wewnętrznych i administracji o każdym stwierdzonym przypadku wykonywania zawodowej działalności lobbingowej przez podmiot niewpisany do prowadzonego przez niego rejestru.

W Fundacji sprawdzamy to, ponieważ w mediach wielokrotnie pojawiały się informacje o spotkaniach lobbystów z urzędnikami różnych ministerstw, również w sytuacjach rodzących pytania o status osób reprezentujących określone interesy i ich obecność w rejestrze. Chcemy ustalić, czy administracja reagowała w takich przypadkach za pomocą instrumentu, który ustawodawca przewidział już dwie dekady temu.

Pierwsze odpowiedzi ministerstw wskazują, że w ciągu ostatnich dwóch lat nie informowano ministra spraw wewnętrznych i administracji o żadnym takim przypadku. Nie oznacza to, że do takich sytuacji nie dochodziło. Możliwe, że urzędy nie identyfikowały określonych działań jako zawodowego lobbingu prowadzonego przez podmiot niewpisany do rejestru albo nie uruchamiały przewidzianej procedury. Jest też możliwe – co jest kolejną luką w systemie przejrzystości – że prowadzili lobbing w imieniu pracodawcy, a nie na rzecz innego podmiotu. A powyższy przepis odnosi się tylko do tych osób, które wykonują pracę na rzecz podmiotów zewnętrznych. Brak zawiadomień nie przesądza o braku nieprawidłowości, a raczej – wobec licznych doniesień medialnych – rodzi pytania o sposób rozumienia i stosowania obowiązujących przepisów.

Znaczenie mają również aktywności poza formalnym procesem legislacyjnym. Zespoły parlamentarne, konferencje, spotkania branżowe i debaty eksperckie mogą wpływać na agendę polityczną oraz kształtować warunki, w których powstają późniejsze propozycje ustaw. Dlatego zasady ujawniania konfliktów interesów powinny uwzględniać także te formy pracy, a nie ograniczać się do głosowań, udziału w komisjach czy formalnego zgłaszania poprawek.

Wielu bohaterów, ten sam problem

Polska historia relacji między biznesem a polityką dostarcza przykładów, które pokazują znaczenie przejrzystości procesu decyzyjnego. Opisywane niedawno spotkanie Michała Moskala z Przemysławem Kralem na Ibizie nie było przecież odosobnionym przypadkiem. Jeśli znudziło się państwu ciągłe przypominanie o aferze Rywina, to mogę sięgnąć do afery hazardowej z 2009 r. czy opisywanych kilka lat temu kontaktów polityków z przedstawicielami branży tytoniowej, w tym spotkań dotyczących regulacji rynku wyrobów nikotynowych. W tym roku wątpliwości wokół nieprzejrzystego lobbingu przy okazji prac nad regulacjami najmu krótkoterminowego zmusiły Donalda Tuska do polecenia koordynatorowi służb specjalnych Tomaszowi Siemoniakowi sprawdzenie, w jakich okolicznościach pojawiły się kontrowersyjne poprawki do projektu.

Inne lata, inne rządy, inne osoby, ale wspólnym wyzwaniem pozostaje możliwość odtworzenia historii podejmowania decyzji. Kto zgłaszał konkretne propozycje, kto uczestniczył w rozmowach, jakie interesy reprezentował i jak jego argumenty wpłynęły na ostateczny kształt regulacji.

Regulacje lobbingu są więc ściśle związane z jakością legislacji. Przejrzysty proces pozwala ocenić argumenty stojące za konkretnymi rozwiązaniami i sprawdzić, czy wszystkie zainteresowane strony miały możliwość ich przedstawienia. Jawność nie usuwa różnic w zasobach (bo nie wszystkich przecież stać na opłacanie milionowych faktur), ale pozwala lepiej rozpoznać ich wpływ na podejmowane decyzje.

Róbcie, nie gadajcie

Sprawa Wiplera pokazuje ograniczenia systemu w sytuacji, gdy doświadczenie zawodowego lobbysty spotyka się z mandatem poselskim, a aktywność publiczna dotyczy obszarów związanych z wcześniejszą działalnością biznesową.

Przez dwie dekady kolejne ekipy polityczne miały możliwość podjęcia prac nad nowoczesnymi regulacjami lobbingu, zasadami zarządzania konfliktem interesów i większą przejrzystością procesu legislacyjnego. Na te luki zwracają zresztą uwagę liczne instytucje międzynarodowe, od Komisji Europejskiej poczynając. Tymczasem zasadnicze problemy nadal powracają, a istniejące instrumenty, takie jak wspomniany art. 17 ustawy lobbingowej, wymagają sprawdzenia, czy w ogóle są stosowane. To właśnie brak ciągłości między diagnozą a działaniem jest szczególnie frustrujący dla osób, które od lat zajmują się jakością stanowienia prawa. Kolejne afery dostarczają argumentów na rzecz reformy, kolejne raporty opisują konkretne rozwiązania, a chór polityków, którzy są akurat z przeciwnego obozu politycznego niż aktualny bohater kolejnej afery, potępią go stanowczo i zdecydowanie. Tyle że absolutnie nic z tego potem nie wynika.

Potrzebujemy równoległej modernizacji regulacji lobbingu, standardów zarządzania konfliktem interesów i procedur stanowienia prawa, a także konsekwentnego stosowania już obowiązujących przepisów. Dopiero połączenie tych elementów pozwoli ocenić, kto uczestniczy w podejmowaniu decyzji, jakie interesy reprezentuje i jak jego argumenty wpływają na treść regulacji. W tym sensie sprawa Wiplera jest kolejnym testem dla polskiego modelu przejrzystości życia publicznego i przypomnieniem, że diagnoza powtarzana przez ekspertów przez dwadzieścia lat nie zastąpi decyzji politycznej o zmianie reguł.