A Lei de Responsabilidade Fiscal envelheceu — e o Rio de Janeiro pode mostrar o que vem depois

ARTIGO: A lei que foi moderna em 2000 necessita de reforma. O Estado do Rio de Janeiro pode oferecer o primeiro campo de teste para uma nova sistemática

Publicado em 26 de setembro de 2026 às 08:00.

Por Gabriel Barros e André Duarte

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) foi uma grande conquista do país ao seu tempo. Após longo período de turbulência fiscal na década de 90 tanto a nível federal quanto subnacional, e inúmeras tentativas frustradas, a LRF consolidou e criou um conjunto de normas efetivas, que estabeleceram novos padrões de transparência e limites que ajudaram a reequilibrar as contas públicas. Além disso, a aludida lei foi fundamental para interromper o ciclo de resgates federais a estados quebrados. No entanto, sobretudo nos últimos anos, em diversos aspectos, a lei foi perdendo efetividade, seja pelo progressivo desvirtuamento dos seus comandos, seja por limitações normativas inerentes ao instituto.

O limite de despesa com pessoal, um dos seus indicadores centrais, é um bom exemplo dessa perda de efetividade. Primeiramente, o aludido índice virou objeto de engenharia das mais criativas. Excluiu-se, em vários casos, o imposto de renda retido na fonte dos servidores do numerador e do denominador. Também se excluíram, em alguns entes, pensionistas, bem como se converteram verbas remuneratórias em indenizatórias. Migrou-se, ainda, a provisão de serviços para organizações sociais e entidades sem fins lucrativos, cujo pagamento simplesmente não é classificado como pessoal. Dito de outra forma, com o tempo, aprendeu-se no Brasil que é possível reduzir o índice sem cortar um centavo de gasto.

Nada disso teria prosperado sem chancela. Trinta e três tribunais de contas interpretam a mesma lei de formas diferentes e a convergência tem sido para uma direção mais permissiva: cada exclusão validada em uma corte vira precedente para pleiteá-la nas demais. Foi preciso emenda constitucional, em 2021, para determinar que despesa com pensionista conta como despesa com pessoal.

De onde vem o problema

A raiz do problema é de desenho institucional, no qual destacam-se os Tribunais de Contas. Um levantamento do portal UOL mostrou que ao menos 74 dos cerca de 225 conselheiros de tribunais de contas do país têm parentes na política. Dezenove governadores ou ex-governadores têm familiares nessas cortes. O cargo reúne estabilidade até os 75 anos, foro privilegiado e o poder de decidir sobre as contas e, por consequência, sobre a elegibilidade de quem indicou. Não é preciso supor má-fé individual para prever o resultado, basta reconhecer que o fiscalizado escolhe o fiscal.

Suponhamos, entretanto, que o déficit institucional fosse resolvido: apuração uniforme, cortes íntegras, sanções aplicadas. Um segundo ponto é que ainda assim, a LRF padece de limitações conceituais. Vincular gasto a receita foi uma escolha razoável em 2000, mas hoje é reconhecidamente contraproducente.

O motivo essencial é a pró-ciclicalidade. Um limite definido como percentual da arrecadação se expande sozinho no ciclo de alta, autorizando incorporar despesa permanente sobre receita temporária e a despesa de pessoal é a mais permanente dos compromissos. No ciclo de baixa, quando a arrecadação desacelera ou encolhe, o índice sobe sem que ninguém tenha decidido gastar mais, e o ajuste é exigido exatamente quando é mais difícil. A regra amplifica o ciclo em vez de amortecê-lo e, não por acaso, convida à manipulação do indicador, o que foi precisamente o que aconteceu em diversos casos.

A direção da reforma, portanto, é abandonar o percentual da receita e adotar um limite de crescimento da despesa, corrigido por parâmetro independente da arrecadação corrente. Essa taxa deve ser naturalmente inferior ao produto potencial, pois caso contrário, apenas estabiliza a despesa como proporção do PIB, sem produzir desalavancagem. Adicionalmente, deve ser diferenciada pelo ponto de partida: exigir o mesmo ritmo de entes com endividamentos radicalmente distintos é frouxo para uns e inviável para outros. Quanto maior o estoque de dívida, maior a diferença que se exige entre a expansão do gasto e o crescimento potencial.

Há um ponto que costuma ficar fora do debate e que é decisivo: os pisos constitucionais de saúde e educação são vinculados à receita e, por isso, herdam todos os defeitos descritos acima: expandem-se na bonança e comprimem-se na crise. Além disso, atualmente, há grande diversidade demográfica tanto entre os estados quanto entre regiões de um mesmo estado. Os pisos precisam migrar para a lógica de taxa de crescimento, calibrada pela dinâmica demográfica de cada área, o que significa trajetórias distintas para saúde e para educação. Essa mudança exige emenda aprovada pelo Congresso Nacional, uma vez que é prevista na Constituição Federal de 1988 (CF88). O quanto antes Brasília enfrentar o tema, mais espaço os entes subnacionais terão para desenhar regras próprias.

Duas outras correções são fundamentais para o redesenho da arquitetura das normas de responsabilidade fiscal e algumas delas podem ser adotadas a nível estadual antes mesmo de serem adotadas a nível nacional. A primeira é definir de uma vez o que entra na conta. As deduções admitidas precisam ser exaustivas e de aplicação obrigatória, e o padrão contábil dos tributos precisa ser fixado. Hoje não há sequer uniformidade sobre o que é receita corrente líquida. O critério deve ser a natureza econômica do gasto e não sua forma contratual: se é dinheiro público remunerando trabalho para prestar serviço público, é despesa de pessoal, seja o vínculo estatutário, terceirizado ou intermediado por organização do terceiro setor.

A segunda é a institucionalidade das indicações. Sem critérios de qualificação técnica, vedação efetiva ao parentesco com autoridades do ente fiscalizado e mandatos com prazo, sendo neste último caso necessário alteração da CF88, qualquer regra nova será apurada pelo mesmo sistema que corroeu a antiga. Apertar e endurecer os limites que serão medidos por quem tem interesse no resultado é um exercício inútil.

Tubo de ensaio 

Há uma oportunidade concreta de avançar nessa direção, e ela está no Rio de Janeiro. O estado fez muito, e em pouco tempo. Merecedor de amplo reconhecimento, foram dados passos decisivos para a recuperação das contas fluminenses nos últimos seis meses, com destaque para a adesão ao Programa de Pleno Pagamento de Dívidas dos Estados (Propag), medidas de combate à sonegação fiscal e revisão de gastos. Precisamente por isso, o desafio cada vez mais vai além de um ajuste fiscal emergencial e direciona-se a se institucionalizar mecanismos que impeçam nova deterioração e deem folego para o estado voltar a investir.

É nesse contexto que o estado discute uma Lei de Responsabilidade Fiscal estadual, proposta pela Secretaria de Fazenda. A iniciativa é bem-vinda e vai na direção certa ao reconhecer que a sustentabilidade depende da arquitetura fiscal, e não apenas de ações discricionárias. Vale examinar em que medida a métrica escolhida deve ancorar-se em percentuais da receita, dada a experiência da LRF federal com essa mesma métrica, ou se há espaço para incorporar desde já um limite de crescimento da despesa adequado a evolução da economia e ao nível elevado de endividamento estadual.

Além disso, o Rio de Janeiro possui uma especificidade com relação aos demais estados que torna ainda mais necessária a criação de um mecanismo de limitação do crescimento das despesas. A elevada dependência das receitas do petróleo, somada à alta volatilidade de seus preços, representa uma ameaça constante à saúde fiscal do estado: é comum observar que um aumento temporário nas receitas petrolíferas acarreta, paradoxalmente, um aumento de gastos que não pode ser revertido posteriormente.

Para enfrentar esse problema, é fundamental criar um conselho técnico e independente responsável por estimar o preço de longo prazo do petróleo, de forma que a arrecadação superior a esse valor de referência seja destinada à redução da dívida de custo mais elevado, ou poupada para ser utilizada quando o preço estiver abaixo desse patamar. Nessa mesma direção, é essencial redesenhar o Fundo Soberano do Estado (FUNSERJ), que pelas regras atuais carece de propósito definido. Fundo emergencial, fundo de desenvolvimento ou poupança intergeracional são funções distintas, com regras de aporte e resgate incompatíveis entre si, e o FUNSERJ hoje tenta ser as três ao mesmo tempo.

É nessa direção - de limitação do crescimento dos gastos por meio de uma regra de longo prazo, incluindo flexibilidade em caso de choques, mas com regras de compensação posteriores - que convergiram a literatura e a prática internacional. A mesma reflexão vale para a padronização de conceitos contábeis e para as regras de indicação no controle externo. Tudo isso está, em boa parte, ao alcance de uma lei estadual.

Janela de oportunidade rara

Estados em desequilíbrio costumam ter capacidade institucional exaurida e nenhuma disposição para reformas estruturais, enquanto estados confortáveis têm capacidade e nenhuma urgência. O Rio está no ponto em que ainda há urgência e já há condições político-institucionais de avanço material. Se a LRF fluminense incorporar o que há de mais atual em desenho de regra fiscal, o estado sai na vanguarda e oferece ao país um modelo do qual a reconstrução fiscal federal vai precisar.

O Brasil precisa de um novo redesenho de suas regras fiscais, e o Rio de Janeiro tem a chance de sair na frente. Modernizar a LRF é avançar a arquitetura fiscal à luz do aprendizado acumulado neste século. A LRF cumpriu seu papel, mas se tornou desatualizada, e o Rio de Janeiro tem a oportunidade de dar o próximo passo. O Rio pode e deve voltar a ser inspiração para o restante do país.

*Gabriel Barros é economista-chefe da ARX Investimentos e André Duarte é professor do Departamento de Economia da PUC-Rio. 

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