Perché il “presidenzialismo imperiale” brasiliano rende determinante il ballottaggio Lula-Bolsonaro: iniziativa legislativa, più poteri e intervento nell’economia

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Domenica 25 ottobre in Brasile si vota al secondo turno delle elezioni presidenziali. Il ballottaggio è tra Lula, candidato del Partido dos Trabalhadores (Partito dei Lavoratori) e Flávio Bolsonaro, candidato con il Partido Liberal, figlio dell’ex presidente Jair Bolsonaro, condannato nel 2025 a oltre 27 anni di carcere per il tentato colpo di Stato del 2023. Se l’elezione del Presidente è già di per sé un evento centrale in ogni democrazia, lo è ancor di più all’interno di un Paese la cui forma di Stato, per una serie di combinazioni storico-sociali, viene definita “presidenzialismo imperiale“. “Questa espressione evidenzia la particolare concentrazione di poteri nella figura del Presidente della Repubblica. In Brasile il Presidente non è soltanto il capo del Governo, ma anche il capo dello Stato, il vertice dell’amministrazione federale e il comandante supremo delle Forze armate”, spiega Rolando Tarchi, professore di diritto costituzionale comparato all’Università di Pisa. “Si tratta di una presidenza molto forte, a cui sono attribuiti importanti poteri di direzione politica, iniziativa legislativa e intervento nell’economia”.

Tuttavia, un presidente forte non ha un potere illimitato: la stessa Costituzione prevede pesi e contrappesi per limitarne la centralità. Dunque, indipendentemente da chi sarà, chi vincerà dovrà fare i conti con una serie di enti e istituzioni che ne controbilanceranno il potere. Primo tra tutti il potere giudiziario: in Brasile negli ultimi anni le pronunce del Supremo Tribunal Federal stanno acquisendo la tendenza a uscire dal mero controllo di costituzionalità delle leggi e a incidere sul funzionamento delle istituzioni. Accanto a esso opera il Tribunale superiore elettorale, che non si limita ad amministrare le elezioni ma giudica anche gli abusi commessi in campagna elettorale. “Le vicende seguite alle elezioni del 2022, culminate nell’assalto alle sedi delle istituzioni a Brasília l’8 gennaio 2023 e nella successiva condanna di Jair Bolsonaro, hanno mostrato quanto il potere giudiziario sia diventato centrale nella difesa dell’ordine costituzionale” spiega il professore. Nonostante la burrascosa storia democratica del Brasile, fatta di colpi di Stato e cambi repentini di regime, è la prima volta che un ex Presidente brasiliano viene condannato per un attentato all’ordine democratico.

Oltre ai rapporti con gli altri poteri dello Stato – tra cui, ovviamente, anche quello legislativo, rappresentato dal Congresso -, il Presidente brasiliano deve relazionarsi con una pluralità di centri territoriali di potere sparsi nel Paese. Il Brasile, infatti, è una federazione composta da 26 Stati, dal Distretto federale e dai Comuni, riconosciuti dalla Costituzione come enti federativi a pieno titolo: molto delle opportunità politiche di governo passa dal rapporto con queste realtà locali. “Il federalismo brasiliano, come in genere quelli latinoamericani, è stato a lungo debole, schiacciato dal centralismo dei regimi autoritari e dalla dipendenza finanziaria degli Stati dal centro” precisa Tarchi, “ma ha recuperato importanza durante la pandemia di Covid-19. Di fronte al negazionismo imposto dalla presidenza Bolsonaro, che minimizzava la gravità del virus e osteggiava le misure di contenimento, governatori e sindaci hanno adottato autonomamente restrizioni e misure sanitarie, e nell’aprile 2020 il Supremo Tribunal Federal ha stabilito che potessero agire in autonomia, senza aspettare il governo federale. Lo Stato di San Paolo, attraverso l’Istituto Butantan, ha avviato la produzione di vaccini e ha spinto il governo federale ad avviare la campagna vaccinale nazionale. In quella fase il federalismo ha funzionato come un vero contrappeso alla Presidenza”.

Ancora più interessante è, però, il sistema dei partiti che funge da contrappeso al potere del Presidente: “Gli studiosi definiscono il modello brasiliano presidencialismo de coalizão, ossia ‘presidenzialismo di coalizione‘. È una formula apparentemente contraddittoria. Il Presidente è eletto per governare personalmente, ma per governare concretamente deve comportarsi, almeno in parte, come il capo di una coalizione parlamentare“. Il motivo di questo modus operandi particolare del presidente brasiliano risiede nella frammentazione del sistema dei partiti – differenza evidente con il caso americano, dove i partiti che si scontrano alle elezioni sono di fatto due, Repubblicani e Democratici. Alla forza giuridica della Presidenza prevista a livello teorico dalla costituzione brasiliana, si contrappone una debolezza politica di fatto, riconducibile proprio alla frammentazione dei partiti: il Presidente deve costruirsi una maggioranza (il più possibile ampia e solida) che gli permetta di governare. Di nuovo Tarchi: “Qui emerge il paradosso. La legittimazione diretta e i forti poteri costituzionali non assicurano una maggioranza politica stabile. Il Presidente può dipendere da accordi mutevoli, concessioni programmatiche, distribuzione di incarichi e negoziati sulle risorse di bilancio. Ne può derivare una minore trasparenza della responsabilità politica: agli elettori non è sempre chiaro quali decisioni dipendano dal Presidente e quali siano il risultato di compromessi imposti dai suoi alleati”.

Nell’ultimo mandato di Jair Bolsonaro (2019-2022) si è visto bene questo meccanismo: pur volendosi presentare come l’uomo fuori dal sistema, come il presidente che si sarebbe tenuto fuori dai meccanismi politici tradizionali, “dovette negoziare con i partiti del Centrão per la formazione delle maggioranze. Nel 2021 affidò a uno dei loro leader la Casa Civil, il cuore politico del governo” racconta Tarchi. Va detto che in Brasile le appartenenze parlamentari sono fluide: “I partiti del Centrão, come la federazione União Progressista, il PSD, i Republicanos o l’MDB, hanno partecipato negli ultimi anni anche al governo Lula. Più che dal voto, le maggioranze sono determinate dalle trattative che seguono il voto” prosegue il professore.

Per questi motivi, le elezioni di domenica prossima si rivelano cruciali per il futuro della vita politica del Brasile. Due gli scenari individuati da Tarchi: “Se il ballottaggio fosse vinto da Lula, si determinerebbe una situazione assimilabile al governo diviso: un Presidente privo di una maggioranza parlamentare omogenea, costretto a negoziare ogni provvedimento con un Congresso in cui i partiti a lui ostili sono maggioritari in entrambe le Camere, con il rischio di paralisi e di un conflitto permanente sul bilancio e sulle nomine. Se invece vincesse Flávio Bolsonaro, la Presidenza potrebbe contare su una maggioranza ampia e politicamente omogenea, vicina, soprattutto al Senato, alle soglie necessarie per modificare la Costituzione“.