Guerre en Ukraine: le Congrès démocrate va-t-il changer la donne ?

Les pourparlers tripartites qui se sont ouvert ce mardi 10 novembre à Abou Dhabi vont marquer le premier test de la diplomatie américaine post-Midterms. Affaibli au Congrès, Donald Trump va-t-il infléchir sa politique à l’égard de l’Ukraine et de la Russie ?

Cela faisait huit mois que des discussions de cette nature n’avaient pas eu lieu entre Ukrainiens et Russes, et Donald Trump l’a promis : ces discussions déboucheront sur un « très grand accord de paix ». Il est difficile d’accorder beaucoup de crédit à ces déclarations tant les positions des deux belligérants restent éloignées. Une certitude, en revanche, ces discussions donneront un début de réponse à la question que tout le monde se pose depuis le raz-de-marée démocrate du 3 novembre : le Congrès démocrate va-t-il peser sur les choix de Donald Trump en matière de politique étrangère, et en particulier dans le dossier ukrainien ?

À Kiev, en tout cas, on nourrit l’espoir que ce nouveau rapport de forces soit favorable à l’Ukraine et pénalise la Russie. Dès le lendemain des élections de mi-mandat, le président ukrainien Volodymyr Zelensky a d’ailleurs exprimé le souhait d’un renouveau du soutien militaire et financier américain. Dans le scénario le plus optimiste pour l'Ukraine, le nouveau Congrès pourrait voter de nouvelles aides – gelées depuis que Donald Trump est revenu à la Maison Blanche - et débloquer la vente de missiles Patriot, dont les forces ukrainiennes manquent cruellement pour assurer la défense antiaérienne du pays.

Dans une hypothèse plus réaliste, les parlementaires démocrates pourraient a minima essayer de contrebalancer la tendance de Donald Trump à favoriser Moscou et tenter d’entraver les mesures les plus favorables à la Russie, telles que la suspension des sanctions ou la conclusion d’accords commerciaux comme celui récemment négocié autour du diesel russe.

Capitole vs Maison Blanche

À Moscou, cependant, on s’attend plutôt à ce que rien ne change dans les relations entre la Russie et les États-Unis. Car, pour Vladimir Poutine, une seule chose compte réellement : sa relation avec Donald Trump. Peu importe à ses yeux qui contrôle le Congrès, tant que le locataire de la Maison Blanche lui reste favorable et demeure ouvert à l’idée d’un accord de paix aux conditions russes. Surtout si cela permet au milliardaire américain de négocier de juteux contrats et de caresser de nouveau son rêve ultime : décrocher le prix Nobel de la paix. Donald Trump dispose encore de deux années à la Maison Blanche : voilà ce qui importe avant tout au président russe.

Et il est vrai que, même privé de majorité au Congrès, Donald Trump conserve la conduite de la politique étrangère des États-Unis. En situation de « canard boiteux » jusqu'à la fin de son mandat, il reste malgré tout commandant en chef des armées et dispose notamment du droit de veto. Les sénateurs et les élus de la Chambre des représentants disposent certes de plusieurs leviers institutionnels, mais leur capacité à contraindre le président reste limitée. Le Congrès démocrate aura donc beaucoup de mal à peser réellement sur ses orientations diplomatiques.

En outre, la nouvelle génération d’élus démocrates n’est pas forcément particulièrement favorable à l’Ukraine. Et il ne faut pas perdre de vue que les élus démocrates ont bien d’autres priorités que la guerre en Europe – qui n’a d’ailleurs occupé qu’une place marginale durant la campagne électorale.

Harry Truman vs. G.W. Bush

Reste un élément majeur à prendre en compte : privé de marge de manœuvre sur le plan intérieur, Donald Trump devrait se concentrer désormais en priorité sur la politique étrangère, comme l’ont fait avant lui d’autres présidents américains confrontés à une situation comparable. Et, n’ayant plus à se soucier de sa réélection, il pourrait se montrer particulièrement imprévisible. Deux exemples fameux peuvent éclairer la situation dans laquelle se trouve aujourd’hui le 47ième président états-unien.

Le premier, celui de la confrontation et d’un président qui impose ses choix à un Congrès hostile, remonte à 2006, lorsque G.W Bush prend la décision de renforcer le dispositif militaire américain en Irak (le fameux « surge ») alors que les élections de mi-mandat viennent d’être remportées par les Démocrates. Le second, celui de la coopération et de l’entente, remonte à 1946 : le démocrate Harry Truman choisit alors de collaborer avec un Congrès qui vient de basculer dans le camp républicain.

Comme le souligne l’ancien diplomate américain Brett McGurk dans un éditorial publié sur le site de CNN la relation nouée par la Maison Blanche avec un Congrès du bord opposé fut particulièrement fertile, entrainant des réalisations majeures pour la politique étrangère américaine : plan Marshall, et signature du traité de l’Atlantique Nord qui donnera naissance à l’Otan. Cette « alliance improbable » entre un président démocrate et des élus républicains permit ainsi de concevoir une double stratégie - économique et militaire - qui cimenta la politique étrangère américaine pour les décennies à venir.