COP31: rascunho da decisão final inclui Mapas do Caminho e financiamento climático

Antália, Turquia — A presidência da COP31, conferência do clima da ONU realizada em Antália, na Turquia, divulgou nesta sexta-feira, 13, um primeiro documento com propostas para a decisão política final da cúpula, incluindo os Mapas do Caminho liderados pelo Brasil para a transição para longe dos combustíveis fósseis e o combate ao desmatamento, novas metas de financiamento climático e a ampliação da eletrificação global para 35% até 2035.

O texto, elaborado a partir de consultas com chefes de delegações realizadas nos dias 10 e 11 de novembro, também reúne demandas para acelerar a entrega de US$ 300 bilhões anuais em financiamento climático, ampliar os fluxos para US$ 1,3 trilhão e triplicar os recursos destinados à adaptação até 2035.

As propostas aparecem em meio a divergências sobre as responsabilidades dos países desenvolvidos e os caminhos para implementar o Acordo de Paris.

Apesar da amplitude das propostas, o documento ainda não é um rascunho formal de decisão e tampouco representa consenso. A própria presidência ressalta que as sugestões foram apresentadas por diferentes delegações, sem indicar quantos países apoiam cada uma delas.

Entre os pontos de tensão está o papel que a decisão final deverá desempenhar. Enquanto algumas delegações defendem referências explícitas à transição para longe dos combustíveis fósseis e a metas de implementação, outras argumentam que o texto não deve impor trajetórias únicas, estabelecer metas globais de cima para baixo ou direcionar políticas a setores e fontes específicas de energia.

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O documento também contempla propostas para ampliar o desenvolvimento de tecnologias de captura e remoção de carbono, reconhecer a responsabilidade histórica pelas emissões e cobrar dos países desenvolvidos o cumprimento das obrigações de financiamento previstas no artigo 9.1 do Acordo de Paris.

Dentro do aquecimento global, o material considera que é possível ultrapassar o limite do Acordo de Paris de 1,5 ºC acima dos níveis pré-industriais, mas considera que o trabalho passa por “limitar a magnitude e a duração, reconhecendo que cada incremento importa, que ainda é possível retornar e que esse retorno deve ocorrer o mais rápido possível", diz o rascunho.

Segundo o Carbon Brief, a expectativa é que as delegações apresentem novas contribuições durante o fim de semana, antes da elaboração de uma primeira minuta formal, prevista para o início da próxima semana.

As divergências sobre financiamento e implementação também aparecem nas negociações técnicas. Em um reporte realizado nesta sexta-feira, o instituto brasileiro LACLIMA identificou impasses sobre quem deve pagar pela infraestrutura internacional dos mercados de carbono, a continuidade dos programas de transferência de tecnologia e a criação de um mecanismo de transição justa com capacidade de mobilizar recursos para países em desenvolvimento.

Mercado de carbono: quem paga para o sistema funcionar?

As discussões sobre o artigo 6.2 do Acordo de Paris, que permite a cooperação internacional por meio da transferência de resultados de mitigação entre países, estão concentradas no financiamento da infraestrutura necessária para operar o mecanismo.

O sistema permite que um país invista em iniciativas de redução de emissões em outro e utilize parte dos resultados para cumprir sua própria Contribuição Nacionalmente Determinada (NDC), a meta climática apresentada no âmbito do Acordo de Paris.

Apesar dos avanços anteriores na definição das regras, a implementação depende de estruturas como o registro internacional, uma plataforma de contabilidade, bases de dados, revisões técnicas e capacitação.

Segundo Iago, integrante da equipe da LACLIMA que acompanha o artigo 6, quatro possibilidades de financiamento estão sobre a mesa: utilização do orçamento principal da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC), contribuições voluntárias dos países, cobrança de taxas por utilização ou pagamento obrigatório das partes participantes.

A principal divergência está na distribuição desses custos.

Países desenvolvidos defendem que, por se tratar de um mecanismo voluntário, os participantes que utilizam o sistema devem financiar sua operação. A proposta aponta para um modelo progressivamente autofinanciado, sem necessidade de alocação permanente de recursos do orçamento da convenção.

Já os países menos desenvolvidos argumentam que a cobrança pode criar obstáculos à participação e abrir precedentes para transferir a eles despesas de outros mecanismos climáticos.

A discussão inclui possíveis modelos híbridos, combinando diferentes fontes de financiamento, e isenções para determinados grupos de países.

Também está em debate a adoção de consequências para participantes que deixarem de pagar as taxas. Uma das possibilidades mencionadas nas negociações seria classificar como inconsistentes os resultados de mitigação transferidos por essas partes.

Nenhuma dessas alternativas foi definida. O texto encaminhado para a próxima semana mantém as opções de financiamento abertas, inclusive os valores das possíveis cobranças.

A urgência da decisão decorre da necessidade de garantir recursos para colocar a infraestrutura em funcionamento.

Cooperação sem créditos de carbono enfrenta resistência

Outro ponto do artigo 6 também expõe diferenças sobre o papel do financiamento internacional. O artigo 6.8 trata das chamadas abordagens não mercadológicas, iniciativas de cooperação climática entre países que não dependem da geração ou comercialização de créditos de carbono.

Uma das ferramentas existentes é uma plataforma destinada ao registro e à divulgação dessas iniciativas. No entanto, segundo o levantamento apresentado pela LACLIMA, apenas sete projetos foram inseridos até agora.

Países em desenvolvimento e organizações da sociedade civil defendem que a plataforma passe a permitir a apresentação de projetos que ainda precisam de recursos, funcionando como um espaço de conexão entre iniciativas e possíveis financiadores, mecanismo conhecido como matchmaking.

Atualmente, o registro depende da existência prévia de uma cooperação entre países. A proposta de ampliar essa função encontrou resistência de países desenvolvidos, que rejeitaram a maior parte das solicitações apresentadas durante as discussões.

Com isso, a negociação permanece concentrada no futuro do programa de trabalho e nas atividades previstas para os próximos anos, sem uma definição sobre a transformação da plataforma em instrumento de captação de financiamento.

Transparência: países querem reduzir burocracia para acessar recursos

As negociações sobre transparência, responsáveis por estabelecer como os países informam seus avanços no cumprimento dos compromissos climáticos, registraram consensos pontuais, mas ainda enfrentam disputas sobre financiamento.

Uma das principais questões envolve os Relatórios Bienais de Transparência (BTRs), documentos apresentados a cada dois anos para demonstrar, entre outras informações, os avanços em relação às metas nacionais de redução de emissões e o apoio financeiro recebido ou fornecido.

Segundo Maria Gabriella Souza, analista de política climática da LACLIMA, os países em desenvolvimento enfrentam dificuldades para acessar os recursos necessários à elaboração desses relatórios.

Atualmente, precisam apresentar projetos de financiamento ao Fundo Global para o Meio Ambiente (GEF, na sigla em inglês) a cada novo ciclo de reporte. Na avaliação dessas delegações, a exigência de reconstruir o processo de solicitação a cada dois anos gera trabalho adicional e pode dificultar a disponibilização dos recursos no prazo necessário.

A proposta em negociação é que o GEF receba orientações para aproveitar informações e experiências de projetos anteriores, simplificando a apresentação de novas solicitações.

O tema integra o item mais controverso da agenda de transparência, relacionado à implementação do marco reforçado de transparência do Acordo de Paris.

Em outras duas frentes, houve maior aproximação.

Na discussão sobre apoio técnico a países em desenvolvimento que ainda precisam completar a transição dos antigos formatos de reporte para os BTRs, os negociadores chegaram a um texto de consenso que reconhece a necessidade de apoio adequado e disponibilizado em tempo oportuno, sem estabelecer novas obrigações financeiras.

Também avançou uma proposta de capacitações regionais presenciais, com exercícios práticos e intercâmbio de experiências entre os técnicos responsáveis pela elaboração dos relatórios.

Outro ponto que deverá ganhar importância nos próximos anos é a revisão das Modalidades, Procedimentos e Diretrizes (MPGs), conjunto de regras que estrutura a prestação de informações pelos países no âmbito do Acordo de Paris.

A revisão deverá ocorrer até 2028 e poderá incorporar discussões sobre a forma de apresentar informações relacionadas à adaptação climática.

Transferência de tecnologia: programa pode ser encerrado

O futuro do Programa Estratégico de Poznań, criado para apoiar a transferência de tecnologias climáticas a países em desenvolvimento, é outro foco de divergência.

Ao longo de aproximadamente uma década, a iniciativa financiou apenas 11 projetos-piloto de tecnologia, além de um número limitado de atividades de assistência técnica.

Os resultados são utilizados de maneiras diferentes pelos grupos de países. As nações desenvolvidas defendem o encerramento do programa, sob o argumento de que ele já cumpriu sua função e que suas atividades podem ser absorvidas por estruturas mais recentes.

Os países em desenvolvimento, por outro lado, questionam a possibilidade de encerrar um mecanismo que, segundo eles, não conseguiu atender às necessidades para as quais foi criado.

O debate também envolve a distribuição regional dos investimentos.

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De acordo com os dados apresentados pela LACLIMA, a África recebeu cerca de US$ 1,5 milhão, valor apontado nas negociações como exemplo da desigualdade na alocação de recursos.

Parte dos países defende que, caso o programa seja encerrado, a decisão reconheça suas limitações e estabeleça quais atividades deverão ser incorporadas ao novo programa de implementação de tecnologia.

A decisão permanece aberta.

Em outra frente, as delegações discutem as condições de gestão do Centro e Rede de Tecnologia Climática (CTCN, na sigla em inglês) pelo Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA).

Entre as propostas estão a definição de um orçamento mínimo de US$ 106 milhões, o estabelecimento de metas para a gestão e a inclusão do Fundo de Adaptação como possível fonte de financiamento para projetos de transferência de tecnologia.

Esses pontos também não foram concluídos.

Transição justa avança, mas financiamento continua sem solução

A criação de um mecanismo internacional de transição justa, destinado a apoiar países na transformação de suas economias diante das mudanças climáticas, é uma das negociações acompanhadas com maior atenção nesta COP31.

A proposta está relacionada à implementação da decisão tomada em Belém, na COP30, e envolve tanto a governança do mecanismo quanto sua capacidade de oferecer apoio efetivo.

Segundo Maria Gabriela, existe convergência inicial sobre a criação de uma estrutura com dois níveis: um político, responsável pela orientação estratégica, e outro técnico e operacional, voltado à implementação.

Também há apoio para que o mecanismo funcione sob a autoridade da reunião das partes do Acordo de Paris (CMA).

O consenso, porém, não se estende à forma de atuação. Países em desenvolvimento defendem um mecanismo capaz de conectar governos e instituições a recursos financeiros, tecnologias e programas de capacitação.

Já países desenvolvidos propõem utilizar estruturas existentes na UNFCCC, evitando a criação de novas instituições e compromissos financeiros.

A divergência coloca em discussão se o mecanismo terá capacidade operacional própria ou atuará principalmente como espaço de articulação entre iniciativas já existentes.

As negociações também tratam do futuro do programa de trabalho de transição justa, cujas atividades estavam previstas para o período de 2023 a 2026.

Embora as delegações reconheçam a contribuição dos diálogos realizados, há críticas à dificuldade de transformar essas discussões em apoio concreto, à publicação tardia de relatórios e às limitações de participação presencial de representantes de países com menos recursos.

Outro impasse envolve as medidas comerciais unilaterais. Países em desenvolvimento questionaram os impactos de instrumentos como o Mecanismo de Ajuste de Carbono na Fronteira (CBAM, na sigla em inglês) da União Europeia, que estabelece cobranças relacionadas às emissões de carbono de determinados produtos importados.

A União Europeia, por sua vez, contestou a discussão de suas políticas internas nesse espaço de negociação.

A tentativa de incluir uma referência explícita à transição para longe dos combustíveis fósseis também encontrou divergências.

O termo, que já aparece nos resultados do primeiro Balanço Global do Acordo de Paris, continua sendo objeto de disputa na elaboração das decisões sobre transição justa.

Impactos econômicos das políticas climáticas dividem negociadores

As chamadas medidas de resposta, agenda dedicada aos impactos econômicos, sociais e trabalhistas das políticas climáticas, enfrentam um impasse sobre a participação de seus órgãos nas próximas avaliações do Acordo de Paris.

A discussão envolve o Fórum sobre Impactos da Implementação das Medidas de Resposta, espaço político de negociação entre países, e o KCI, comitê técnico responsável por produzir estudos e recomendações.

Segundo André Castilho, da LACLIMA, países em desenvolvimento defendem que o fórum produza contribuições políticas para o segundo Balanço Global (Global Stocktake, ou GST2), processo de avaliação coletiva dos avanços no cumprimento dos objetivos do Acordo de Paris.

O objetivo é incluir nessa análise os impactos adversos das políticas climáticas, especialmente de medidas comerciais adotadas unilateralmente. O G77, grupo de países em desenvolvimento, tem defendido essa posição com participação destacada da Arábia Saudita e do Grupo Árabe.

Já países como Canadá e integrantes da União Europeia entendem que os estudos técnicos produzidos pelo KCI são suficientes para subsidiar o processo, sem necessidade de novos relatórios políticos. As divergências também aparecem na definição das atividades prioritárias para o próximo ano.

Enquanto países desenvolvidos propõem dar maior atenção aos benefícios ambientais e de saúde pública associados às políticas climáticas, países em desenvolvimento querem priorizar seus efeitos econômicos e sociais negativos.

O debate ocorre no contexto de um plano de trabalho com 17 atividades previstas entre 2026 e 2030, cuja implementação depende da definição anual de prioridades.

Próxima semana concentra decisões ainda abertas

O encerramento da primeira semana deixa uma série de textos encaminhados para a etapa seguinte das negociações, mas sem definições sobre pontos centrais.

No artigo 6.2, permanecem abertas as fontes de financiamento e as possíveis taxas para operar a infraestrutura dos mercados internacionais de carbono. Na transferência de tecnologia, ainda não há acordo sobre o encerramento do Programa Estratégico de Poznań. Em transição justa, o desenho institucional encontra maior convergência do que as responsabilidades financeiras e o tratamento dos combustíveis fósseis.

Na agenda de transparência, o avanço de textos sobre apoio técnico e capacitação contrasta com a ausência de solução para as dificuldades de acesso a recursos do GEF.

Paralelamente, a presidência da COP31 deverá transformar o conjunto de propostas apresentado nesta sexta-feira em uma minuta de decisão política para a próxima semana.

O documento poderá reunir desde financiamento e adaptação até combustíveis fósseis, comércio e tecnologias de remoção de carbono. Por enquanto, essas referências expressam as prioridades apresentadas pelas delegações, não compromissos negociados.

A LACLIMA prevê novos reportes sobre o andamento das negociações na terça-feira e na quinta-feira da próxima semana. O instituto também anunciou uma apresentação do Relatório Bienal de Transparência do Brasil, em conjunto com o Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI), prevista para segunda-feira à tarde.