Propinas: uma taxa de 1941 que continuamos a congelar

Regressa o debate do Orçamento do Estado e, com ele, regressa o debate sobre o congelamento ou descongelamento das propinas. Em Portugal, este debate sofreu, ao longo dos tempos, diversos avanços e recuos, não se encontrando ainda estabilizado. Com a proposta de Orçamento do Estado para 2027, o Governo anunciou um aumento da propina indexado à inflação. E rapidamente voltou a emergir o tema da progressiva gratuitidade do ensino superior, do entrave adicional que um aumento de propina pode trazer ao acesso ao ensino superior e da visão de que apenas quem tem conta bancária para pagar o acesso ao ensino superior pode pensar em prosseguir estudos.

O detalhe é que o anúncio do Governo se traduz em mais um congelamento das propinas e não num descongelamento, como tem sido referido: atualizar pela inflação um valor já fixado abaixo do máximo legal é apenas manter, em termos reais, o mesmo congelamento. Façamos uma breve resenha histórica para percebermos melhor o tema:

1. Em 1941, o Decreto-Lei n.º 31658, de 21 de novembro, instituiu uma propina anual de 1.200 escudos (hoje, em termos nominais, cerca de 6 €), que se manteve inalterada durante quase 50 anos.
2. Seguiu-se uma década de avanços e recuos: a Lei n.º 20/92, a «Lei das Propinas», introduziu propinas diferenciadas por instituição de ensino superior (IES), calculadas em função das suas despesas; a Lei n.º 5/94 substituiu-as por uma propina nacional, entre 20% e 25% do custo médio por estudante; a Lei n.º 1/96 suspendeu ambas e repôs os 1.200 escudos de 1941; e a Lei n.º 113/97 indexou a propina ao salário mínimo nacional, com o teto do valor de 1941 atualizado pela inflação.
3. Hoje, vigora a Lei n.º 37/2003, de 22 de agosto: a propina tem como mínimo 1,3 vezes o salário mínimo nacional e como máximo o valor de 1941, atualizado pelo índice de preços no consumidor.

Aqui chegados, podemos facilmente concluir que o valor máximo das propinas legalmente fixado ainda é, atualmente, o valor fixado em 1941, devidamente atualizado. Não acredito que exista em Portugal uma taxa com um valor mais antigo do que este!

Ao longo dos anos, as alterações mais significativas registadas no valor das propinas estão diretamente relacionadas com as alterações legislativas descritas anteriormente e com as mudanças de modelo de cálculo do valor das propinas, coincidindo com os anos de 1993, 1996, 1997 e 2003. Por sua vez, as alterações operadas em 2018 e desde 2019 até à presente data estão relacionadas com as opções realizadas em sede dos vários Orçamentos do Estado, e não com reformas ou mudanças estruturais no modelo de determinação do valor da propina.

Ora, na proposta de OE para 2027, o Governo opta por manter a política dos últimos anos, utilizando o Orçamento do Estado para limitar o valor das propinas sem alterar a Lei do Financiamento do Ensino Superior. Quer isto dizer que, para estudar no ensino superior público, um estudante pagará, por ano letivo, 697 €, valor atualizado de acordo com a inflação, independentemente dos rendimentos do respetivo agregado familiar.

Caso o Governo não tivesse incluído as propinas no OE, voltaríamos aos valores decorrentes da Lei do Financiamento do Ensino Superior, muito superiores ao valor ora proposto. Dito isto, o anúncio do Governo traduz-se num novo congelamento das propinas, devidamente atualizado, que obrigará, mais um ano, a um reforço do financiamento das instituições de ensino superior públicas por via do Orçamento.

Elogia-se a coragem do Ministro em, atempadamente, enfrentar o tema e não fazer dele um tabu. E seria agora preferível que, em vez de a oposição (e alguma opinião pública) se concentrar em discutir uma atualização marginal do valor do congelamento das propinas, pudéssemos todos avançar na discussão do modelo de propinas que queremos ter para o futuro.

Partindo desta premissa inicial, podemos sintetizar os cinco principais modelos de propinas existentes:

• O modelo de propinas pagas «à cabeça», que parte do pressuposto de que os estudantes (e as famílias) têm a responsabilidade de cobrir, pelo menos, uma parte dos custos do ensino superior e que essa comparticipação deve ocorrer de acordo com a sua capacidade financeira;
• O modelo de ausência de propinas, assente no entendimento de que o Estado assegura todos os custos de instrução necessários para qualificar os estudantes, usando para o efeito recursos obtidos através de impostos cobrados aos contribuintes;
• O modelo de “duas faces”, no qual coexistem dois tipos de grupos de estudantes: i) aqueles que são apoiados pelo Estado, i. e., os que estão total ou parcialmente isentos do pagamento de propinas, como forma de premiar os resultados obtidos nos exames de acesso ao ensino superior ou de compensar a carência económico-financeira do agregado familiar, e ii) aqueles que têm de se autofinanciar, i. e., que ficam sujeitos ao pagamento integral de propinas; estas políticas podem ainda ser utilizadas para criar um sistema diferenciado entre os estudantes “nacionais ou de países da União Europeia” e os estudantes “internacionais”;
• O modelo de propinas “diferidas”, assente na ideia de que são os estudantes que assumem os custos de frequência do ensino superior através de um programa de empréstimos, indexado ao seu rendimento futuro, que lhes permite pagar a sua formação após a conclusão da mesma e integração no mercado de trabalho; e
• O modelo de propinas pagas “à saída” ou “pelo resultado”, que determina que os estudantes estão isentos do pagamento de propinas ao longo da sua formação, recaindo sobre eles a obrigação de, após a conclusão do curso, pagarem uma parte fixa da propina, como reconhecimento pelos benefícios obtidos no ensino superior, podendo esse montante ser liquidado de uma só vez ou através de um empréstimo indexado ao rendimento.

Aquilo que defendo é um modelo de duas faces, inspirado no sistema utilizado na Região Flamenga da Bélgica, mas adaptado à realidade portuguesa, com três níveis de propinas: um primeiro nível de isenção de propinas (ou «propina zero») para estudantes bolseiros; um nível intermédio (com propinas reduzidas) para estudantes com baixos níveis de rendimento, mas não bolseiros; e um terceiro nível, com propinas mais elevadas e com um teto máximo, para os demais estudantes. E tudo isto acompanhado de um incremento da ação social escolar direta.

O debate sobre as propinas não pode continuar a ser, todos os anos, uma discussão sobre cêntimos inscrita no Orçamento do Estado. Um modelo como este exige estabilidade legislativa, uma revisão da Lei do Financiamento do Ensino Superior e uma avaliação séria do seu custo para o Estado e do seu impacto no acesso. Mas permitiria algo que hoje não temos: que quem mais precisa não pague e que quem pode contribua de forma justa. Esse é o debate que falta ter.