Expulsions vers des pays tiers: ce que l’on sait du projet de «hubs de retour» préparé par cinq États européens

Allemagne, Autriche, Danemark, Grèce et Pays-Bas veulent pouvoir transférer hors de l'Union européenne certaines personnes sous le coup d'une décision de retour. À la veille d'une réunion à Vienne, où le Rwanda devrait être présenté comme premier pays partenaire, RFI fait le point sur un projet qui suscite beaucoup de questions.

Le projet de « hubs de retour » porté par cinq pays européens devrait franchir une nouvelle étape lundi 16 novembre à Vienne, en marge d'une conférence sur la migration. Le ministre grec des Migrations, Thanos Plevris, a confirmé le 6 novembre sur la chaîne ANT1 que le pays partenaire et le calendrier seraient dévoilés à cette occasion. Il avait évoqué auparavant un accord d'ici janvier et un lancement pilote au printemps 2027.

Depuis le début de l'année, l'Allemagne, l'Autriche, le Danemark, la Grèce et les Pays-Bas travaillent à la création de ces « hubs retour ». Concrètement, ils veulent pouvoir transférer dans des pays tiers, hors de l'Union européenne, des personnes en situation irrégulière et sous le coup d'une décision de retour, en particulier lorsqu'ils ne parviennent pas à les renvoyer dans leur pays d'origine parce que celui-ci refuse de les reprendre. 

Un mécanisme qui rappelle les expulsions vers des pays tiers pratiquées par l'administration Trump depuis 2025. Une enquête de Forbidden Stories et d'une vingtaine de médias, dont RFI, a documenté plus de 25 000 transferts vers des pays autres que ceux d'origine, dans le cadre d'accords parfois opaques.

À lire aussiForbidden Stories: une enquête révèle la mécanique mise en place par les États-Unis pour expulser en masse

Entré en vigueur le 16 octobre, le nouveau règlement européen ouvre explicitement la voie à cette possibilité, sur la base d'un accord avec le pays d'accueil. Sous réserve que ces États respectent les normes internationales en matière de droits humains, notamment le principe de non-refoulement, qui interdit de renvoyer une personne vers un pays où elle risque des persécutions ou des mauvais traitements.

Objectif affiché : augmenter les départs effectifs. Selon le Conseil de l'UE, environ deux personnes sur trois ayant reçu l'ordre de quitter l'Union restent sur le territoire européen. Les promoteurs des « return hubs » présentent ces dispositifs comme une « solution innovante » pour contourner les difficultés de coopération avec certains pays d'origine. Le ministre grec avance aussi un effet dissuasif : la perspective d'un transfert pourrait inciter certaines personnes à rentrer volontairement, voire à ne pas venir. 

L'enjeu est politique. Sous la pression des partis d'extrême droite et populistes, l'exécution des décisions de retour est devenue « un test de la capacité de l'État et de la crédibilité politique », écrivent Raphael Bossong et ses coauteurs dans une note de l'Institut allemand des affaires internationales et de sécurité (SWP).

Sollicitées par RFI, l'Allemagne, l'Autriche et les Pays-Bas confirment les négociations, La Haye évoque des « discussions avancées sur un centre de retour commun ». Ils refusent cependant de nommer les partenaires envisagés, invoquant la confidentialité des négociations. La Grèce et le Danemark n'ont pas répondu à nos demandes de précisions écrites. Néanmoins, les déclarations publiques, les enquêtes de presse et les informations recueillies par RFI permettent de dessiner les contours du projet.

Le Rwanda en première ligne

D'abord, quel pays pour accueillir ces « return hubs » ? Évoqué depuis plusieurs mois, le Rwanda tient désormais la corde. Fin octobre, Thanos Plevris le désignait comme « le principal candidat ». Le ministre rwandais des Affaires étrangères, Olivier Nduhungirehe, avait lui-même confirmé les discussions à l'AFP. Politico rapportait le 13 novembre qu'un accord devrait être annoncé lundi 16 novembre, citant trois personnes informées du projet. La présence de Vincent Biruta, ministre rwandais de l'Intérieur, est en tout cas annoncée par l'organisateur de la conférence.

Ce n'est pas la première fois que ce pays d'Afrique est au cœur d'une politique migratoire européenne. En 2022, le Rwanda avait déjà conclu un accord avec Londres prévoyant le transfert vers son territoire de personnes arrivées irrégulièrement au Royaume-Uni, afin que leurs demandes d'asile y soient examinées. Mais un an plus tard, la Cour suprême britannique avait jugé ces transferts illégaux, estimant qu'il existait un risque réel que des personnes soient ensuite renvoyées vers des pays où elles seraient exposées à des persécutions ou à des mauvais traitements. Finalement abandonné par le gouvernement travailliste en 2024, le projet avait donné lieu au versement de 290 millions de livres à Kigali (près de 350 millions d'euros).

Cette fois, le projet est différent puisqu'il concerne des personnes faisant déjà l'objet d'une décision de retour. Mais, selon le Financial Times, les Européens envisageraient de réutiliser des infrastructures liées à l'ancien projet britannique. Le journal cite un complexe résidentiel à Gahanga, dans la périphérie de Kigali, ainsi que le Hope Hostel. Aucun site n'a été confirmé à ce stade. 

Le choix du Rwanda suscite de vives critiques de la part des organisations de défense des droits humains. Le 13 novembre, Amnesty International a appelé les cinq États européens à renoncer au projet, rappelant la répression des opposants et de la société civile dans le pays, ainsi que le soutien de Kigali au M23 dans l'est de la République démocratique du Congo. L'organisation alerte également sur les risques de détention arbitraire, de mauvais traitements et de renvoi vers des pays où les personnes transférées pourraient être en danger. Financer un tel dispositif risquerait aussi de « donner un levier politique à un gouvernement responsable de graves violations des droits humains », avertit Clémentine de Montjoye, chercheuse spécialiste du Rwanda chez Human Rights Watch, auprès de l'agence italienne ANSA.

Que deviendraient les personnes transférées ?

L'annonce attendue à Vienne ce lundi ne devrait pas tout régler. Selon une enquête d'Investico et de De Groene Amsterdammer, citant des organisations qui suivent les discussions, seul un protocole d'accord entre les cinq États européens et le Rwanda serait annoncé. Chaque pays négocierait ensuite séparément un accord bilatéral avec Kigali. L'eurodéputée écologiste Tineke Strik indique à RFI avoir la même compréhension du schéma envisagé. La Néerlandaise affirme qu'un haut responsable de la Commission lui avait indiqué il y a plusieurs mois que Kigali souhaitait conclure des accords formels séparés avec chacun des cinq États.

Le dispositif commencerait à petite échelle. D'après le Financial Times, quelques centaines de personnes pourraient être transférées dans un premier temps, principalement de la Grèce. Elles seraient hébergées dans des centres ouverts et recevraient des permis de travail, d'après le média britannique. Thanos Plevris avait également décrit, fin octobre un dispositif sans emprisonnement, permettant un séjour légal dans le pays partenaire.

Mais pour combien de temps, et avec quelles perspectives ? À Kigali, où elle s'est rendue en septembre, Tineke Strik a rencontré Doris Uwicyeza Picard, directrice du Rwanda Governance Board, qui a participé aux négociations avec le Royaume-Uni et est de nouveau impliquée dans les discussions avec les Européens. Selon l'eurodéputée, son interlocutrice lui a présenté la possibilité pour les personnes transférées de rester au Rwanda, d'obtenir un statut de résident permanent, voire d'être naturalisées. Tineke Strik se montre sceptique sur la réalité de ces perspectives, qui n'ont pour l'heure pas été confirmées. Le gouvernement rwandais n'a pas répondu à nos sollicitations.

« Si un retour vers le pays d'origine depuis les Pays-Bas ou l'Allemagne ne fonctionne pas, pourquoi réussirait-il depuis le Rwanda ? », s'interroge aussi Tineke Strik. Elle redoute que des personnes « restent bloquées sur place pour une durée indéterminée ».

Le financement et les contreparties restent largement inconnus. Selon Thanos Plevris, l'accord couvrirait les coûts de fonctionnement et les besoins de la plateforme de retour, tandis que d'éventuelles contreparties restent à négocier.

Garanties

Le rôle que pourraient jouer les organisations internationales dans le dispositif reste lui aussi à préciser. Le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) confirme mener « actuellement des discussions constructives avec les cinq pays de l'UE afin de fournir des conseils sur la conformité du processus des centres de retour aux normes du droit international des réfugiés et des droits de l'Homme ». Dans sa réponse à RFI, il souligne également que « les personnes ne doivent pas être placées en détention ni privées de liberté de quelque manière que ce soit dans les hubs de retour ».

L'Organisation internationale pour les migrations (OIM), qui pourrait de son côté fournir une assistance aux personnes transférées, confirme elle aussi être en « ​​​​​​​discussions » avec plusieurs États européens. Elle rappelle toutefois qu'elle ne négocie pas les accords d'éloignement entre États et n'en est pas partie prenante. Toute éventuelle assistance nécessiterait une demande formelle du pays d'accueil ainsi que l'assurance que des garanties adéquates sont en place, précise l'organisation.

Pour Tineke Strik, le choix du Rwanda se heurte déjà à un possible obstacle juridique. Le règlement n'autorise un tel accord qu'avec un pays respectant les standards internationaux en matière de droits humains. Dans le cas d'un hub servant au transit vers un autre pays, il prévoit en outre un suivi indépendant. Impossible dans les conditions actuelles au Rwanda, estime l'eurodéputée : « ​​​​​​​Qui peut contrôler de façon indépendante ce qui s'y passe ? » Le texte impose également que l'accord précise ce qu'il advient des personnes qui ne peuvent finalement pas être renvoyées.

Le Rwanda n'est toutefois pas la seule piste. Fin octobre, Thanos Plevris citait encore l'Ouganda comme une alternative. En mai, le Premier ministre néerlandais, Rob Jetten, confirmait que les discussions bilatérales avec Kampala restaient suspendues, en raison notamment d'élections jugées inéquitables et de la législation anti-LGBTQ+, tout en indiquant que des discussions se poursuivaient au niveau européen. Tineke Strik, qui s'y est également rendue en septembre, estime que l'option reste « sérieusement envisagée ».

Au-delà des modalités, c'est l'efficacité du dispositif qui est remise en doute. Si les administrations des cinq pays travaillent sérieusement au projet, souligne Raphael Bossong, le chercheur y voit néanmoins une « politique de vitrine », destinée à montrer que les gouvernements agissent. Selon l'analyse du SWP, ces transferts risquent toutefois de rester « ​​​​​​​marginaux et coûteux », quelques centaines de cas par an, face aux centaines de milliers de décisions de retour prononcées dans l'Union européenne. Pas de quoi augmenter sensiblement le taux de retour, estime la note. 

Tineke Strik s'attend elle aussi à quelque chose qui « ​​​​​​​ne concernera qu'un très petit nombre de personnes », dont la portée pourrait être « surtout symbolique ». Un projet destiné à envoyer aux candidats à l'exil un message qu'elle résume ainsi : « ​​​​​​​Si vous venez en Europe, vous finirez au Rwanda. »