Menilai semula peranan menteri dalam politik semasa

Tawaran peletakan jawatan Loke Siew Fook baru-baru ini menyingkap sebuah realiti institusi jarang dibedah secara terbuka. Menerusi kenyataannya, beliau merumuskan satu hakikat yang fundamental iaitu menteri boleh silih berganti, namun jentera kementerian akan terus beroperasi seperti biasa.

Kenyataan itu sebenarnya lebih besar daripada episod politik yang mencetuskannya. Ia mengingatkan kita bahawa sebuah kementerian bukanlah seorang menteri. Menteri boleh berundur, bertukar portfolio atau tersingkir daripada kerajaan, tetapi ketua setiausaha (KSU), ketua pengarah, pegawai dan seluruh jentera pentadbiran tetap meneruskan tugas.

Jika demikian, apakah sebenarnya nilai yang sepatutnya dibawa oleh seorang menteri kepada sebuah kementerian yang pada asasnya mampu terus berfungsi tanpa dirinya?

Persoalannya bukan sama ada kita memerlukan menteri. Sistem demokrasi berparlimen memang memerlukan kepimpinan politik untuk memberikan mandat dan arah kepada pentadbiran negara. Persoalan yang lebih penting ialah untuk apa kita memerlukan menteri, apakah yang sepatutnya dilakukan olehnya, dan di manakah sempadan antara kepimpinan politik dengan pentadbiran profesional?

Visi politik vs pentadbiran

Peranan hakiki seorang menteri bukanlah menjadi chief operating officer kementerian.

Menteri membawa mandat politik kerajaan. Mereka seharusnya memberikan arah, menentukan keutamaan, memimpin perubahan dan membuat pilihan dasar apabila pelbagai kepentingan bertembung. Manifesto dan janji politik yang dibawa sebelum mendapat kuasa perlu diterjemahkan kepada dasar setelah kerajaan dibentuk.

Dalam erti kata itu, menteri ialah arkitek hala tuju, bukan pengurus operasi harian.

KSU, ketua pengarah dan pegawai profesional pula menterjemahkan arah tersebut kepada pilihan dasar dan mekanisme pelaksanaan. Mereka mengumpul data, melakukan analisis, menilai implikasi kewangan dan perundangan serta mengenal pasti risiko.Birokrasi membentangkan pilihan dan risikonya. Menteri menggunakan legitimasi politiknya untuk membuat keputusan.

Penjawat awam mempunyai kepakaran profesional tetapi tidak mempunyai mandat politik daripada pengundi. Menteri mempunyai legitimasi politik tetapi tidak semestinya kepakaran teknikal dalam setiap urusan kementerian. Sistem yang baik memerlukan kedua-duanya – kepakaran tanpa mengambil alih mandat politik, dan politik tanpa mengambil alih profesionalisme pentadbiran.

Siapa harus menjawab?

Antara kecelaruan pentadbiran moden ialah apabila akauntabiliti politik dan tanggungjawab operasi dianggap perkara yang sama.

Apabila berlaku kelewatan projek, gangguan perkhidmatan atau kepincangan di peringkat agensi, menteri sering menjadi orang pertama yang dituntut menjelaskan setiap butiran teknikal.

Menteri sememangnya tidak boleh melepaskan tanggungjawab terhadap kementeriannya. Namun akauntabiliti tidak bermaksud mengambil alih fungsi.

Jika masalahnya bersifat operasi, pegawai yang mempunyai autoriti operasi seharusnya menjelaskan apa yang berlaku, mengapa ia berlaku dan bagaimana ia akan diperbetulkan. Menteri pula perlu menjawab persoalan yang lebih besar iaitu adakah sistem telah gagal, apakah tindakan yang diarahkan, adakah dasar perlu diubah dan siapa yang harus dipertanggungjawabkan?

Menteri tidak seharusnya menjadi jurucakap bagi setiap kerosakan operasi birokrasi. Tetapi beliau juga tidak boleh berlindung di belakang birokrasi apabila kegagalan mencerminkan kelemahan dasar atau tata kelola kementeriannya.

Pegawai menjawab tentang pelaksanaan. Menteri menjawab tentang kepimpinan, dasar dan akauntabiliti.

Menteri yang baik juga bukanlah menteri yang membuat semua keputusan sendiri. Beliau memerlukan jentera yang mampu memberikan nasihat profesional, termasuk pandangan yang mungkin tidak menyenangkan dirinya. Jika setiap pegawai akhirnya hanya bertanya: “Apa yang YB mahu?”, birokrasi kehilangan fungsi profesionalnya.

Apabila politik bertemu jawatan menteri

Di sinilah episod Loke membawa kita kepada persoalan kedua. Seorang menteri ialah anggota pentadbiran negara, tetapi pada masa yang sama seorang ahli politik dan anggota parti.

Tawaran Loke untuk berundur bukan berpunca daripada prestasi Kementerian Pengangkutan tetapi daripada pendirian politik terhadap isu di luar portfolio kementeriannya.

Tidak salah seorang menteri mengambil pendirian politik. Menteri memang ahli politik. Namun, ia mengundang persoalan apabila jawatan menteri dipertaruhkan atas sesuatu isu di luar prestasi kementeriannya, di manakah sempadan antara tanggungjawab politik dengan tanggungjawab portfolio?

Prinsip ministerial responsibility pada asasnya menghubungkan kuasa dengan tanggungjawab. Menteri diberikan autoriti politik terhadap sesuatu portfolio, maka beliau juga perlu bersedia menjawab apabila berlaku kegagalan dasar atau tata kelola yang serius dalam portfolio tersebut.

Namun, realiti politik kadangkala menghasilkan insentif yang berbeza. Kedudukan Menteri boleh menjadi lebih terdedah kepada percaturan politik daripada prestasi sebenar kementerian diterajuinya.

Maka, persoalannya ialah adakah kita memberikan perhatian yang sama besarnya terhadap akauntabiliti prestasi seperti yang kita berikan kepada akauntabiliti politik?

Daripada ‘turun padang’ kepada audit prestasi

Satu lagi perkara yang perlu dinilai semula ialah budaya ‘turun padang’. Tidak salah seorang menteri melihat sendiri keadaan di lapangan. Malah ia penting supaya pembuat dasar tidak terperangkap dalam laporan yang semuanya kelihatan baik apabila sampai ke Putrajaya.

Tetapi, turun padang tidak sepatutnya menjadi pertunjukan bahawa seseorang menteri sedang bekerja. Lawatan yang memerlukan raptai, khemah, buku program, barisan penyambut tetamu dan pelbagai protokol boleh menggunakan tenaga pegawai yang sepatutnya ditumpukan kepada tugas sebenar.

Jika seorang menteri melawat sekolah, misalnya, lawatan itu sepatutnya bermula dengan data, bukan pentas perasmian. Bagaimana prestasi pembelajaran berubah? Apakah masalah kehadiran murid dan guru? Bagaimana peruntukan dibelanjakan dan apakah hasilnya?

Kemudian duduklah bersama guru, kakitangan dan murid untuk mendengar realiti yang mungkin tidak muncul dalam laporan rasmi.Turun padang sepatutnya menjadi audit realiti, bukan ritual publisiti.

Menteri mempunyai autoriti untuk bertanya soalan yang mungkin sukar ditanya dalam hierarki pentadbiran, memecahkan kebuntuan antara agensi dan menuntut keputusan apabila masalah berlarutan.

Menteri tidak perlu mengambil alih kerja pegawai. Tetapi menteri perlu memastikan pegawai melakukan kerja yang sepatutnya.

Mengukur menteri dengan kaca mata baharu

Sudah tiba masa ukuran kejayaan seseorang menteri dinilai semula.Populariti media sosial, jumlah liputan berita, kekerapan merasmikan program atau banyaknya wajah menteri pada bahan komunikasi kerajaan tidak sepatutnya menjadi ukuran utama prestasi.

Soalan yang lebih penting ialah apakah yang berubah dalam kementeriannya kerana beliau pernah berada di situ? Adakah dasar menjadi lebih jelas? Adakah kerenah birokrasi berkurangan? Adakah keputusan menjadi lebih pantas tetapi tetap telus? Adakah integriti institusi semakin kukuh? Dan paling penting, adakah penambahbaikan itu mampu bertahan selepas menteri tersebut tiada?

Menteri wujud dalam sistem demokrasi supaya birokrasi tidak menentukan sendiri arah negara tanpa mandat politik. Tetapi mandat politik juga bukan lesen untuk mencampuri setiap urusan operasi sehingga profesionalisme perkhidmatan awam terhakis.

Kita memerlukan menteri yang cukup kuat untuk memberikan arah tetapi cukup matang untuk tidak melakukan segala-galanya dan birokrasi yang cukup profesional untuk melaksanakan keputusan kerajaan tetapi cukup berani memberikan nasihat yang mungkin tidak mahu didengar oleh menteri.

Di sinilah kita kembali kepada kenyataan yang mencetuskan perbincangan ini yakni menteri datang dan pergi, tetapi kementerian akan terus berjalan. Memang begitulah sepatutnya.

Ukuran kejayaan seorang menteri bukanlah apabila kementeriannya menjadi cacat atau lumpuh selepas beliau meninggalkannya. Sebaliknya, ukurannya ialah arah yang telah diberikannya, keputusan sukar yang sanggup dipikulnya, akauntabiliti yang dituntutnya dan institusi yang ditinggalkannya.

Menteri akan sentiasa datang dan pergi, diheret oleh pasang surut politik semasa. Namun menteri yang berjaya ialah mereka yang memastikan institusinya terus berfungsi pada tahap tertinggi, walau pada saat beliau melangkah keluar dari pintu kementeriannya buat kali terakhir.

Penulis ialah profesor di Jabatan Sains Politik dan Pengajian Madani Universiti Islam Antarabangsa Malaysia.

Artikel ini adalah pandangan penulis dan tidak semestinya mewakili FMT.