Um Orçamento entre demasiadas incertezas

1 O Orçamento do Estado para 2027  será aprovado num momento em que as incertezas externas e internas recomendariam uma prudência bastante maior do que aquela que parece dominar o debate político.

Comecemos pelo contexto internacional. Nunca é fácil fazer previsões económicas, mas há anos em que é particularmente difícil e 2027 será um desses anos. As guerras e as tensões geopolíticas continuam a condicionar a economia mundial. A instabilidade energética permanece. A subida das taxas de juro é certa. Sobre tudo isto paira um maior problema europeu que Portugal não deveria subestimar: a situação orçamental francesa. A França apresenta uma dívida pública de 139% do PIB e o Governo francês estima um défice de 5,4% em 2026. As tendências para insustentabilidade da dívida são preocupantes pois os custos de novo financiamento – que impactarão mais à medida que a dívida for refinanciada – são mais elevados que a taxa de crescimento nominal do produto. Isto a par de saldos orçamentais (sem juros) negativos. Mais preocupante é a enorme dificuldade política em aprovar medidas de consolidação orçamental. Entretanto,  e como é normal, a pressão dos mercados intensificou-se. Em outubro, a taxa de juro (yields) das obrigações francesas a dez anos ultrapassou 5% e o diferencial face à Alemanha superou 170 pontos base. O risco é que aquilo que começa por ser um problema francês deixe de o ser. A dívida é excessiva na Itália (139,9%) e na Grécia (140,8%) que podem ser contagiados por uma crise de dívida soberana francesa. Admite-se cada vez mais a possibilidade de o BCE ter de intervir para impedir o contágio a outros países da área do euro, sendo Itália o seguinte na lista, e especula-se sobre a hipótese muito mais problemática de uma intervenção destinada a solucionar diretamente o problema francês.

Portugal está hoje numa posição orçamental melhor do que há uma década. Mas seria um erro confundir essa melhoria com imunidade pois ainda somos o sexto país da área euro com o peso da dívida mais elevado, embora estejamos a crescer ainda mais rápido do que a média dos países da zona euro.  Numa união monetária, uma crise orçamental numa das suas maiores economias rapidamente deixa de ser apenas um problema nacional. O Orçamento para 2027 deve, por isso, ser lido neste contexto. Não basta perguntar se as previsões centrais do Governo são plausíveis. É necessário perguntar se existe margem para responder caso algumas delas não se concretizem.

2 À incerteza internacional junta-se a incerteza política interna. As sondagens devem sempre ser interpretadas com prudência. Mas há um dado difícil de ignorar: PS, Chega e AD disputam hoje um espaço eleitoral relativamente próximo. Na sondagem ICS-ULisboa/ISCTE divulgada esta semana, o PS surge com 23%, o Chega com 21% e a AD com 20% na intenção direta de voto. Com distribuição dos indecisos, o PS alcança 30% e Chega e AD ficam ambos com 26%. A própria margem de erro da sondagem é de + ou – 3,5 pontos percentuais.  Outra sondagem recente apresentou até uma ordenação diferente. O que interessa não é saber quem fica momentaneamente em primeiro, segundo ou terceiro lugar. É perceber que nenhum dos três partidos ou coligações está em condições de ter uma clara maioria parlamentar e de dar garantias de estabilidade política. Isto não augura nada de particularmente bom caso se abra uma nova crise política. É também por essa razão que considero correta a decisão do PS de viabilizar o Orçamento através da abstenção, embora ela pudesse ter sido anunciada apenas após conhecer o Orçamento. A questão não é saber se este é o orçamento que o PS faria. Evidentemente que não é. Nem é saber se o Orçamento merece crítica. Merece, em vários domínios. A questão política é outra: não me parece que o país tivesse alguma coisa a ganhar com uma crise política e eventualmente novas eleições neste contexto e estou certo de que o partido que deitasse abaixo o governo seria penalizado nas urnas. Viabilizar um orçamento não significa subscrevê-lo. Significa, neste caso, reconhecer que a estabilidade política tem um valor próprio. Sobretudo quando a alternativa é aumentar a incerteza interna precisamente quando aumentam as incertezas externas.

3 Ultrapassada que está a votação na generalidade, entraremos agora numa fase que conhecemos demasiado bem. Os partidos apresentarão centenas, provavelmente milhares, de propostas de alteração. Muitas terão impacto na receita ou na despesa. Algumas serão aprovadas. Muitas serão discutidas e votadas, numa maratona de votações, sem que exista uma avaliação suficientemente rigorosa das suas consequências orçamentais. No OE2026 chegaram a ser apresentadas 2176 propostas de alteração. O problema não está na existência de propostas dos grupos parlamentares pois isso faz parte da democracia parlamentar. O problema surge quando o seu número transforma o escrutínio do orçamento numa espécie de microgestão orçamental impossível de avaliar seriamente.

A Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) procurou introduzir alguma racionalidade neste processo através do novo artigo 75.º-A. Os grupos parlamentares podem agora solicitar estudos técnicos à UTAO sobre propostas apresentadas durante a discussão do Orçamento com impacto potencial na receita ou na despesa. Sendo que a própria lei limita necessariamente o número de propostas que podem ser objeto dessa análise, em função da dimensão de cada grupo parlamentar. Em teoria é uma alteração legislativa que parece fazer todo o sentido. Porém, a própria avaliação que Rui Baleiras, então coordenador da UTAO, fez à aplicação deste artigo é lapidar: “as regras atuais do processo de decisão política no parlamento sobre as propostas (de alteração ao) Orçamento de Estado retiram quase toda a utilidade aos estudos de avaliação de impacto realizados pela UTAO em meia dúzia de dias”. Não existe capacidade técnica nem tempo parlamentar para avaliar devidamente as propostas num período de dias e isso, de acordo com o mesmo artigo da LEO, deveria ser analisado pela Comissão parlamentar competente e pelo Presidente da Assembleia da República (será que está a ser?…). Não é razoável esperar que uma norma legal, por melhor concebida que esteja, resolva um problema criado pela própria forma de funcionamento dos partidos e do Parlamento.  Temos, assim, um paradoxo. Exige-se ao Governo previsões detalhadas sobre receitas, despesas, défice e dívida. Submete-se o Orçamento ao escrutínio da Assembleia da República e o cenário macroeconómico ao Conselho das Finanças Públicas. Mas depois pode-se alterar parcialmente esse mesmo orçamento através de centenas de decisões parlamentares tomadas num espaço de dias e sem avaliação equivalente do seu impacto orçamental. Mais propostas não significam necessariamente mais escrutínio. A partir de certo ponto podem significar precisamente o contrário.

4 Seria por isso desejável que, nesta fase, os partidos demonstrassem alguma contenção e responsabilidade nas propostas, mas a competição política pelo espaço mediático não sugere que isso vá acontecer. O ponto de partida não é irrelevante. O Estado, que inclui apenas a Administração Central e Segurança Social, parte já de uma situação orçamental de ligeiro défice e a despesa líquida está a crescer mais do que recomendado pela comissão europeia. Num contexto internacional incerto, acrescentar sucessivamente diminuições de receita ou aumentos permanentes de despesa sem uma visão do seu efeito conjunto é uma forma peculiar de fazer política orçamental. Há ainda outra responsabilidade, esta do Governo: a transparência dos números tem de melhorar. O debate político só pode ser sério se deputados, jornalistas e cidadãos conseguirem perceber quanto se prevê gastar, como se compara esse valor com a execução financeira e as metas do ano anterior e quais foram e são efetivamente as prioridades políticas .

P.S.: Precisamente para debater o Orçamento de Estado em tempo de incertezas haverá esta quarta-feira uma conferência no ISEG promovida pelo Institute of Public Policy e a Ordem dos Economistas.