Las 10 propuestas del CEP para la agenda de modernización del Estado: desde reducir número de ministerios, a un solo sistema de empleo público

La modernización del Estado y del empleo público es una de las reformas que el gobierno quiere impulsar durante este período presidencial. Y por lo mismo, el Ejecutivo creó dos comisiones. Una es la Comisión Asesora Ministerial para la Modernización del Empleo Público, y la otra es la Comisión de Nueva Arquitectura del Estado, la cual es presidida por la directora ejecutiva de Libertad y Desarrollo, Bettina Horst. Ambas deben presentar sus conclusiones en diciembre próximo.

En este contexto, el Centro de Estudios Públicos (CEP) realizó un informe con una batería de propuestas para ser entregadas a ambas instancias, de modo de aportar a la discusión e incidir en las medidas que finalmente se adopten.

“A la luz de los casi 40 años de trabajo del CEP en modernización del Estado y del trabajo que hoy están realizando las comisiones convocadas por el Gobierno, lanzamos esta agenda para avanzar con diagnósticos y propuestas, que responden a una mirada sistémica, orientadas a mejorar la efectividad del Estado y la capacidad de la democracia”, señala el reporte elaborado por los investigadores de ese centro de estudios, Alfonso España, Sebastián Izquierdo, Juan Luis Ossa y Jorge Rodríguez.

El documento advierte que, sin una mirada sistémica e integral del Estado, “ninguna sucesión de reformas parciales resolverá el problema de fondo, con el riesgo latente de mantener un Estado inefectivo que sacrifique la confianza ciudadana en las instituciones y la legitimidad de la democracia misma”.

En este informe se entregan 10 principales medidas para la agenda de modernización del Estado.

La primera de ellas es la reorganización de los ministerios afines para contribuir a disminuir duplicidades en el gabinete y costos administrativos, sin necesariamente reducir funciones. En el informe se menciona que, “a partir de la experiencia internacional y local, el número de ministerios podría reducirse de 25 a 16, más un ministro sin cartera a cargo de la vocería” (ver tabla).

El economista Jorge Rodríguez explica esta última figura: “Es un ministro pleno, con voz en el comité político, pero sin la carga burocrática de administrar un ministerio. La vocería es una función estratégica y esencialmente política. Liberarla de gestionar una estructura le permite concentrarse en coordinar y comunicar el proyecto y relato del gobierno”.

Entre las principales modificaciones en esta materia, según la propuesta, desaparecen las carteras de Ciencia, Cultura y Deporte como ministerios independientes. En cambio, se establece un ministerio de Educación, Niñez, Juventud, Cultura y Deportes, y otro de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación.

Además, se unifican los ministerios de Obras Públicas, Vivienda y Urbanismo, Transportes y Telecomunicaciones, y de Bienes Nacionales. Y también las actuales carteras de Economía y Minería, y Agricultura, y las de Energía y de Medio Ambiente.

En el informe se menciona que “de llevarse a cabo las fusiones propuestas deben apuntar a que cada ministerio sea una sola entidad jurídica, operativa y presupuestaria, que evite duplicar el soporte administrativo back office (administración, finanzas, informática y auditoría) para cada tema sectorial. Esto es posible bajo condiciones como la homogeneidad de los procesos operativos, la existencia de sinergias en las adquisiciones y la inversión, y la compatibilidad de la cultura organizacional y de la complejidad tecnológica”.

El análisis plantea que “Chile es el segundo país miembro de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) con más ministerios, solo detrás de Israel. La tendencia en esos países es a la fusión más que a la división de estos. Sin embargo, es una ilusión creer que la sola reestructuración del gabinete resuelve los problemas de coordinación entre instituciones o al interior de estas”.

En el caso de la innovación de dividir en dos el Ministerio de Educación, Alfonso España lo explica así: “Son dos ministerios porque son dos mundos, con públicos distintos y agendas diferentes. En uno solo, lo escolar tiende a acaparar la agenda, relegando la educación superior. Separados, un ministerio puede dedicarse a la sala de clases como eje de una oferta integrada para la infancia y adolescencia, mientras que el otro articula la educación superior con la ciencia y la innovación como motor del desarrollo”.

En el trabajo del CEP se profundiza en la razón de por qué se propone esta medida: “En la experiencia internacional analizada se observó que la educación superior tendía a tener su propio ministerio, como también la infancia, juventud y educación. La educación superior funciona con lógicas distintas de las de la educación escolar y parvularia. No gestiona currículos, dotaciones docentes ni asistentes de la educación”.

Asimismo, explican que “su agenda, la de la educación superior, consiste en la relación con las universidades estatales, el Consejo de Rectores y las instituciones privadas; la administración y evaluación de la gratuidad, los créditos y las becas; y el aseguramiento de la calidad. Un ministro a cargo de ambos mundos tiende a desatender uno de ellos, y en general es la educación escolar, por su escala y conflictividad, la que absorbe la agenda”.

Estructura y coordinación

Una segunda propuesta apunta a dotar a los gobiernos de mayor flexibilidad para ajustar la estructura del Estado a problemas y prioridades emergentes, evitando que cada ajuste requiera una reforma orgánica completa. Para ello, el análisis del CEP plantea tres medidas. Primero, autorizar al Presidente de la República para que, en los primeros meses de su mandato, pueda dictar disposiciones con fuerza de ley que modifiquen el número y la denominación de ministerios y subsecretarías, así como la dependencia de los servicios, con resguardos para los funcionarios y para evitar aumentos de gasto o duplicación de funciones.

Segundo, permitir que los jefes de servicios gestionen la orgánica interna de sus entidades dentro de un marco presupuestario y de personal predeterminado, y tercero, contemplar figuras como ministros sin cartera con roles de coordinación. La propuesta requiere una reforma constitucional.

Una tercera propuesta es perfeccionar las herramientas de coordinación interministerial como complemento de eventuales procesos de reorganización del Estado. “Los convenios de colaboración, la coordinación programática de la División de Coordinación Interministerial (DCI), los gabinetes temáticos, los comités interministeriales, la programación presupuestaria transversal y la creación de agencias coordinadoras permiten abordar buena parte de los problemas de coordinación con costos menores que una fusión o una reestructuración que requiera un cambio legal. A ellas puede sumarse la designación de ministros coordinadores de áreas afines”, se desprende del informe del CEP.

La cuarta propuesta es establecer objetivos medibles y criterios de evaluación para cada fusión ministerial o de servicios. “En caso de llevarse a cabo una fusión ministerial, se deben establecer los resultados que se esperan, los que deben ser seguidos y evaluados según una línea de base previa”, señalan.

Y añaden que cada fusión debe evaluarse según al menos cuatro criterios. El primero es que las carteras compartan población objetivo o instrumentos de política, de modo que existan hoy problemas de coordinación que la fusión pueda corregir. El segundo es la separación entre fomento y fiscalización: la fusión no debe reunir en una misma autoridad funciones que deben mantenerse separadas o, si lo hace, debe contemplar resguardos institucionales suficientes. El tercero es un ámbito de control manejable: el ministerio resultante debe poder ser conducido por un solo ministro. Y el cuarto es la alineación entre una agenda para la modernización del Estado, atribuciones y responsabilidades: la nueva estructura debe dar a quien responde políticamente por un resultado, los medios para alcanzarlo.

Fin de planta, contrata y honorarios

La quinta propuesta es establecer una carrera funcionaria única para el empleo público, que reemplace el actual sistema fragmentado entre planta, contrata y honorarios. “Estas medidas deben abarcar tanto a los funcionarios del gobierno central como a los municipales”, plantean.

Sobre el ingreso, la propuesta señala que el modelo exige un proceso de selección competitivo y transparente para toda contratación de personas en la administración pública. “La existencia de una carrera supone que los funcionarios puedan crecer laboralmente al interior de la institución o dentro del sector público como un todo, con movilidad tanto vertical como horizontal. Complementariamente, se debe establecer una cláusula más flexible para el cese de funciones de personal cuando lo requieran las necesidades del servicio, que evite la arbitrariedad al limitar el número de veces que puede usarse al año, exigir que se funde en el buen, oportuno y eficiente funcionamiento del servicio sobre la base de un informe de un directivo de segundo nivel jerárquico”, indica el informe.

La sexta propuesta es establecer que los cargos de menor exposición política sujetos al Sistema de Alta Dirección Pública no puedan ser removidos sin acuerdo del Consejo de Alta Dirección Pública, para reducir la alta rotación que han presentado hasta ahora y que lesiona la buena gestión.

La séptima es acelerar la tramitación de la creación de una Agencia para la Calidad de las Políticas Públicas y la Productividad que evalúe ex ante y ex post el diseño y los resultados de las políticas públicas.

La octava propuesta es integrar los datos sobre gasto y dotación de personal, hoy dispersos entre la Direccción de Presupuestos, la Contraloría General de la República, Transparencia Activa y el Sistema Nacional de Información Municipal. “Esta información debe ser de acceso público e incluir, entre otros elementos relevantes para la rendición de cuentas, los pagos realizados por el Estado a personas naturales, su relación laboral, la cantidad y pago de horas extraordinarias, viáticos, antigüedad, cargo, estamento y grado en la escala única de sueldos. La integración debe incluir a los municipios y gobiernos regionales”, según el análisis del CEP.

La novena es incentivar el uso eficiente de los subsidios por incapacidad laboral. Para ello se debe avanzar en la aprobación del proyecto de ley que lo perfecciona, el cual aborda materias referidas a su duración y fiscalización.

Y la décima es crear un Consejo de Nombramientos Judiciales que privilegie el mérito y eleve los costos de captura. “El Consejo debe ser un órgano colegiado y no muy numeroso, con mayoría de integrantes provenientes de la judicatura, capaz de ponderar adecuadamente los méritos de los postulantes. La reforma constitucional en trámite que modifica el gobierno judicial y crea el Consejo de Nombramientos Judiciales avanza en esta dirección”.

Sebastián Izquierdo, quien también trabajó en este estudio, destaca cuatro medidas que se refuerzan: “Mejor coordinación interministerial, una carrera funcionaria que supere el Estatuto Administrativo, menos rotación política en la Alta Dirección Pública y la Agencia para la Calidad de las Políticas Públicas, ya en el Senado”.