COP31前瞻｜1.5℃难保，双主席并行，“落实时代”的首场气候大会有哪些看点？

　　“即使国际关系非常复杂，有时候也充满分歧，但是务实的合作依然能够推动历史进程。”哥伦比亚大学全球能源政策中心客座研究员涂建军在近日一场论坛上如是说。

　　11月9日至20日，《联合国气候变化框架公约》第三十一次缔约方大会(COP31)将在土耳其安塔利亚举行。

　　这场会议面临着一个严峻的背景：联合国环境规划署10月21日发布的《2026年排放差距报告》指出，全球升温超过1.5℃已难以避免，如果延续现有政策，本世纪全球升温幅度可能达到2.8℃。

　　与此同时，美国联邦政府在多边气候合作中的退缩，增加了国际气候领导力的不确定性。一场美国联邦层面缺席谈判的气候大会，将如何推动全球从承诺走向落实？

　　“落实”系本届大会主线

　　“全球气候治理正逐步从规则和目标的建立，转向有没有工具、有没有资金、有没有可核查的落实路径。”国家应对气候变化战略研究和国际合作中心原主任徐华清指出。

　　从机制上看，第一轮全球盘点(2023年)已确认集体行动与1.5℃路径之间存在显著差距，而COP31将正式开启第二轮全球盘点。盘点的本质就是“盘账”，这从制度上决定了本届大会的基调是“交账”而非“立规”。

　　从时间上看，2025年各国提交以2035年为终点的新一轮NDC，3000亿美元资金目标与适应资金三倍的兑现节点也指向2035年前后；中国“十五五”开局恰与这一执行周期重叠，承诺期已经进入执行阶段。

　　从政治上看，美国联邦政府不参与谈判，使本届大会更需要用“可核查的落实”来证明多边进程仍然有效。没有落实，承诺就会沦为纸面雄心。

　　徐华清表示，COP31需要进一步关注如何将已有共识转化为具体的政策工具、资金安排和可核查的实施路径。他列举了本届大会值得重点关注的几项议题：国家自主贡献的落实、气候资金承诺的兑现、适应与损失损害、公正转型与贸易规则，以及碳市场、技术合作和南南合作等。

　　“发展中国家尤其关注发达国家气候资金承诺的落实，包括到2035年每年至少为发展中国家筹集3000亿美元的资金目标，以及适应资金增至三倍的目标。”徐华清说。他同时提醒，在绿色低碳产业国际合作不断深化的背景下，也需要关注单边贸易措施对多边气候治理规则和全球绿色转型的影响。

　　“35by35”电气化倡议能否进入政治成果文件成看点

　　在今年6月的波恩气候会议上，COP31主席国土耳其提出了“35by35”全球电气化目标，呼吁到2035年将电力在全球终端能源消费中的占比从目前的约20%提升至35%。9月纽约气候周期间，土耳其进一步正式推出相关国际倡议，将其作为COP31行动议程的旗舰项目之一。

　　根据COP31官网公布的倡议文本，该目标为自愿性质，参与国自主决定相关政策和行动。

　　“关于清洁电力与终端电气化，COP31主席国提出了‘2035年全球电气化率达到35%’的倡议，强调电网、储能、能效与清洁电力的配套作用。”绿色创新发展研究院副主任杨鹂说。

　　她在接受澎湃新闻采访时指出，“十五五”时期，我国同时部署提高终端电气化水平、完善电网和储能、推进新增用电量由新增清洁能源电量覆盖。“如何推动电气化与电力清洁化协同发展，将能效提升和灵活性融入项目设计，在实际减排的同时降低全社会的综合用能成本，是值得关注的重要方向。”

　　北京大学能源研究院副院长杨雷博士则提醒，电气化正在成为全球能源转型的重要方向，但随着风电、光伏等新能源在电力系统中的占比不断提高，传统能源系统的运行方式和市场机制也需要相应调整。“新能源发展到一定规模后，关键不再只是扩大装机，而是通过市场机制释放系统灵活性，推动供需两侧协同和能源系统整体转型。”这意味着，能源转型需要从清洁能源供给扩张，进一步走向能源系统、市场机制和商业模式的系统性变革。

　　目前，电气化倡议主要属于主席国推动的自愿行动议程。中方在10月国新办发布会上表示，倡议“得到了不少国家的支持，同时也存在一些不同的意见”，有的主张聚焦已有目标，有的希望强化绿色电气化，还有的认为自愿倡议无需进展评估。这些分歧恰恰是相关目标能否进入最终政治成果文件的关键变量。大会期间各方围绕实施路径与评估机制的讨论，值得持续关注。

　　万亿美元承诺如何真正落地？

　　资金不足仍然是许多发展中国家落实气候承诺的主要障碍。

　　COP29设定了到2035年每年向发展中国家动员至少3000亿美元气候资金的目标，同时呼吁各方共同努力，将公共和私人来源的气候融资扩大至每年至少1.3万亿美元。COP29和COP30主席随后联合推出《巴库至贝伦1.3万亿美元路线图》，为如何实现这一目标提供路径参考。

　　然而，资金目标不断提高，并不意味着实际缺口已经得到缓解。根据联合国环境规划署《2025年适应差距报告》，到2035年，发展中国家每年所需的气候适应资金预计达到3100亿至3650亿美元，而2023年流向发展中国家的国际公共适应资金仅为260亿美元。

　　“商业投资通常更倾向于具有可预期收益的新能源和基础设施项目，对于灾害预警、公共卫生、气候适应及损失与损害应对等领域，仍然难以替代公共资金、赠款和优惠性融资的作用。”一位长期关注气候融资的专家指出。

　　因此，今年COP31的资金讨论将更加重视已有承诺的具体落实。土耳其主席国提出的“气候实施桥梁”(BRIDGE)倡议，希望帮助发展中国家将气候政策目标转化为具备融资条件的项目，首批试点国家包括埃塞俄比亚、斐济、印度尼西亚、巴基斯坦和乌兹别克斯坦。但BRIDGE解决的是“管道疏通”问题，即让项目变得可融资、对接现有资金池，而非“水源补给”本身。

　　在既有融资目标基础上，各方能否在3000亿美元目标的兑现路径上给出更明确的时间表和问责机制，并加强对气候适应及损失与损害领域的支持，将是衡量会议成果的真正标准。

　　双主席模式与美国缺席，谁来推动实质性进展？

　　由土耳其和澳大利亚联合主持COP31，是今年大会的一项特殊安排：土耳其担任COP主席、负责主办大会并推动行动议程，澳大利亚担任谈判主席、领导正式谈判进程。

　　但这一分工的权力边界并不像表面那样清晰。土耳其主席穆拉特·库鲁姆2026年9月明确表示：“土耳其和澳大利亚不是共同主席。土耳其是COP31主席，澳大利亚是谈判主席……最终决定权在COP31主席国手中。”澳方则强调其在谈判中拥有“专属权力”。两条路径能否相互支持，首先取决于双方对“谁说了算”是否有一致理解。

　　“这一安排反映出不同国家和地区在全球气候治理中的多元诉求。”绿色和平东亚分部全球政策顾问姚喆指出。她分析，土耳其希望通过电气化、绿色工业化、零废弃和气候韧性等务实倡议推动行动；澳大利亚则与太平洋岛国共同主持了会前部长级会议，被寄予希望代表小岛屿国家的利益，在气候行动的雄心与急迫性上推动进展。“两条工作路径能否相互支持，将影响大会的实际成果。”

　　从更广泛的国际背景看，美国联邦政府不参与谈判，增加了国际气候领导力的不确定性。但美国并非完全缺席：由民主党议员Sean Casten牵头的19人国会代表团将到场，发挥“重要的外交功能”。在此情况下，中国、欧盟及其他有能力推动气候合作的经济体能否填补领导力真空，成为国际社会关注的重点。

　　德国前气候特使Jennifer Morgan11月4日在北京召开的“绿色转型与高质量发展国际研讨会”上指出，尽管多边主义遭受重大冲击，《巴黎协定》仍展现出相当强的韧性，如今已从制定国际规则转向在整个经济领域推动落实的阶段。

　　“我们在产业战略、贸易和地缘经济中都看到了这一转变：双边协议、诸边或小多边联盟、贸易协定及其他相关措施不断涌现。”Morgan说。

　　她强调，国际合作需要发展成为一个协调联动的生态系统，让不同平台发挥各自独特而互补的作用。对COP31而言，这意味着双主席模式的价值不在于“两个人各管一摊”，而在于行动议程能否为谈判提供可交付的素材，谈判结果又能否反过来为行动议程背书。实质性进展不取决于双主席说了什么，而取决于这两条路径在安塔利亚是否真正交汇。

　　中国的角色

　　与往届一样，中国将在COP31设立“中国角”。据国新办发布会介绍，今年“中国角”将设置10个主题日、举办36场主题边会，涵盖碳市场、新能源、南南合作、气候适应等议题。

　　如果说“中国角”展示的是中国气候行动的“橱窗”，那么谈判桌上的中国角色则是另一条并行线。

　　对中国而言，本届大会恰逢“十五五”规划开局之年。2025年9月，中国宣布2035年国家自主贡献目标，这是首次提出全经济范围、包括所有温室气体的绝对量减排目标：到2035年，温室气体净排放量比峰值下降7%—10%，非化石能源消费占比达到30%以上，风光装机达到36亿千瓦。今年7月印发的《“十五五”碳达峰行动方案》，则为这一目标提供了阶段性实施框架。

　　“中国提出的2035年国家自主贡献目标为全球气候行动带来了新的动力。”徐华清表示。

　　在COP31谈判桌上，中方的角色同样明确。生态环境部副部长李高将再次担任中国代表团团长，中方支持大会聚焦“落实”，将推动讨论发达国家减排力度与资金支持不足的“老问题”，以及单边主义、保护主义损害集体努力的“新挑战”。中方还表示将积极为广大发展中国家发声，努力减少发达国家和发展中国家之间的信任赤字、合作赤字、支持赤字。接下来重要的是推动目标有效落实，同时通过多边合作，促进绿色低碳产品和技术更广泛地惠及发展中国家。

　　杨鹂认为，在地方和部门实践层面，COP31强调加快气候行动实施，其电气化、绿色工业、韧性城市和循环经济等重点方向，与中国目前正在推动的地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价和产品碳足迹等制度安排相呼应。这套“五碳”制度的意义在于，它把国家NDC目标拆解为可考核、可追溯的行政链条——如果COP31要回答“NDC如何从纸面走向执行”，中国的做法提供了一个可供参照的样本。

　　“地方转型是存在差异性的，如何通过因地制宜的政策组合，将国家目标落实为地方和部门行动，形成实际的减排成效，为各国落实国家自主贡献提供参考，是COP31期间值得关注的内容。”杨鹂说。

　　拿什么衡量“落实”？

　　COP31将正式开启第二轮全球盘点。绿色创新发展研究院高级项目总监、高级分析师陈美安指出，最新的《2026年排放差距报告》提到，非二氧化碳温室气体尤其甲烷排放的增加，与第一轮全球盘点目标相去甚远。“考虑当前面临进入1.5度气候过冲区间的风险以及非二氧化碳温室气体在短期内的高升温效应，如何在第二轮全球盘点中强化对非二温室气体减排要求，是我们的关注重点。”换言之，第一轮盘点暴露的最大短板之一，正是第二轮盘点必须覆盖的盲区。在废弃物管理方面，COP31主席国提出到2035年将全球废弃物产生量减半，并将零废弃和相关甲烷减排纳入议程。但陈美安提醒，垃圾分类、厨余资源化等路径虽已探索，相关资金支持仍严重不足，如何以多元化融资撬动社会资本参与，是值得关注的方向。

　　盘点要“可核查”，还缺三样东西。 Jennifer Morgan强调，首先是科学基础。COP31期间需明确表态，确保政府间气候变化专门委员会的第七次评估报告在下一次全球盘点前按时完成，“这将成为讨论的焦点”。

　　其次是衡量指标。她指出，鉴于气温超标已造成广泛影响，确定全球适应目标的具体指标、追踪水资源和粮食农业等关键领域进展至关重要，“这些指标将为各国制定自身适应战略提供依据”。

　　第三是机制保障。公正转型机制需最终敲定落实的机制、职能、治理和运作方式，为技能再培训、社会保障提供指导，并推动其目标与国际资金流向相衔接，“发达国家必须拿出路线图，说明如何实现适应资金增至三倍”。

　　主席国也在把“落实”做成可交付成果。Morgan透露，土耳其和澳大利亚已宣布将推出一项主席国主导的决定，希望各国承诺让1.5℃目标实现有望、使气温超标尽可能短暂；巴西的全球转型路线图则可为能源生产国和消费国转型提供参考，主席国继续推动这一对话“有助于通过自愿性努力帮助各国实现自主贡献”。

　　COP31不可能在两周内解决全球气候治理面临的全部矛盾。但正如徐华清所言，全球气候治理正逐步从规则和目标的建立，转向有没有工具、有没有资金、有没有可核查的落实路径。如何将承诺转化为行动，将是安塔利亚气候大会需要回答的问题。