Schweiz ist gefordert: Die trüben Aussichten für den Freihandel

Der Zollkrieg, mit dem US-Präsident Donald Trump die Welt überzogen hat, ist nicht ausgestanden. Doch obwohl er den Protektionismus auf die Spitze treibt, steht er nicht an dessen Anfang. Geändert hat sich weit mehr als die Zolltarife: Durchsetzbare Regeln gibt es im Welthandel kaum noch, es bilden sich Machtblöcke – und vor allem hat sich die Sichtweise gedreht.

Wo einst Offenheit als Wohlstandsversprechen galt, steht heute die Sorge wegen Abhängigkeiten – und mit ihr eine neue Rechtfertigung von Protektionismus und Industriepolitik. Freihandel gilt nicht mehr als völkerverbindend, sondern als Machtkampf: Importe sind Verlust, Überschüsse Gewinn – wie zu Zeiten Ludwigs XIV.

Trump hat diesen Wandel geerbt, nicht ausgelöst. Verstehen lässt sich dieser am besten mit Blick auf die Glanzzeit der offenen Märkte: die 1990er-Jahre, als der Welthandel von 38 auf 50 Prozent der globalen Wirtschaftsleistung stieg.

Dahinter stand ein Zusammenspiel von Geopolitik und Überzeugung. Der Zerfall der Sowjetunion öffnete die Märkte Osteuropas und weitete die Absatzgebiete aus. Begleitet wurde dies von einer Deregulierungswelle, die Ronald Reagan und Margaret Thatcher ab 1979 eingeläutet hatten und die von der «neuen Linken», dem US-Präsidenten Bill Clinton ab 1993 und dem britischen Premier Tony Blair ab 1997, im Wesentlichen fortgesetzt wurde.

Artikel aus der «Handelszeitung»

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Befeuert wurde der Schub von der Ökonomenzunft. Wenn sich jeder auf das konzentriert, was er relativ am besten kann, sinken die Kosten. Und erst grosse Märkte machen Güter mit hohen Fixkosten – wie Medikamente und Smartphones – erschwinglich. Gründe gegen eine weitgehende Öffnung gab es kaum. Institutionell unterfüttert wurde das durch den europäischen Binnenmarkt ab 1993 und durch den Euro ab 1999 – vor allem aber durch die Welthandelsorganisation (WTO), die Anfang 1995 ihre Arbeit aufnahm.

Die WTO mit Sitz in Genf löste das weit weniger ambitionierte Abkommen Gatt ab, das in acht Runden die Zölle gesenkt hatte, und erfasste neben Waren auch Dienstleistungen und geistiges Eigentum. Am wichtigsten aber: Erstmals gab es eine Instanz, die Handelsstreitigkeiten verbindlich lösen konnte, mit einer ständigen Berufungsinstanz aus sieben Richtern. Erwartet wurde mehr als günstigere Preise: Ganz im Sinn von Montesquieus Gedanken vom sanften Handel sollten Völker, die miteinander handeln, gemeinsame Interessen an Frieden und stabilen Institutionen entwickeln. Bücher über das Ende der Geschichte und der Nationalstaaten wurden zu Kassenschlagern.

Dass 2001 auch das kommunistische China aufgenommen wurde, war zu einem grossen Teil von dieser Erwartung getragen. China war damals noch längst nicht die Wirtschaftsmacht von heute, und man hoffte, der Einbezug ins System der kapitalistischen Länder werde die alten Strukturen zum Einsturz bringen. China schien ohnehin kapitalistischer zu funktionieren als manch westlicher Staat.

Weitsichtige frühe Zweifler

Zweifler gab es früh, politisch vor allem links. Das Nordamerikanische Freihandelsabkommen brachte Bill Clinton 1993 nur durchs Repräsentantenhaus, weil die Republikaner mit 132 zu 43 zustimmten, während seine Demokraten es mit 156 zu 102 ablehnten. An der WTO-Ministertagung 1999 in Seattle demonstrierte ein Bündnis aus Gewerkschaften, Umwelt- und Kirchengruppen gegen den Gastgeber Clinton.

Weitsichtig erwiesen sich die Arbeiten des türkisch-amerikanischen Ökonomen Dani Rodrik. Sein Trilemma: Hyperglobalisierung, Demokratie und nationale Souveränität sind nicht gleichzeitig zu haben. Demokratische Entscheide, die den Regeln des Welthandels oder dem Standortwettbewerb zuwiderlaufen, sind mit der Hyperglobalisierung unvereinbar.

Bis zur Finanzkrise von 2008 änderte das nichts an der Dominanz des Ideals, und die Zahlen gaben ihm recht: Der Anteil des Welthandels an der Weltwirtschaft stieg auf 60 Prozent. Aber als die Krise vom US-Immobilienmarkt aus die Weltwirtschaft erfasste, brach der Handel ein – und der lange Aufwärtstrend war gebrochen. Seither pendelt die Quote seitwärts. Nur 2022 wurde das Niveau von 2008 kurz übertroffen, getrieben von Energiepreisen; 2024 lag es mit 57 Prozent darunter.

Die Euro-Krise von 2010 bis 2012 zeigte die Grenzen der Globalisierung als verbindender Kraft. Zweifel kamen auf, ob sich sehr verschiedene Länder in einem Markt mit einer Währung vereinen lassen. Und wie später unter Trump wurden Handelssalden moralisch aufgeladen: Die Deutschen sahen sich als Opfer griechischer Faulheit. Trump sollte es dann umdrehen und die Überschussländer zu Übeltätern erklären.

Zur gleichen Zeit rückte China in den Fokus. Einen wesentlichen Anteil daran hatte «The China Syndrome» von 2013, eine Studie des an der Universität Zürich lehrenden Schweizer Ökonomen David Dorn und seiner US-Kollegen David Autor und Gordon Hanson. Sie zeigten, dass die chinesische Importkonkurrenz in einzelnen Regionen der USA Arbeitslosigkeit und Löhne dauerhaft verschlechtert und zu Verelendung geführt hatte.

Allein auf den China-Schock entfiel gemäss vorsichtiger Schätzung rund ein Viertel des Rückgangs der US-Industriebeschäftigung zwischen 1990 und 2007. Die Effekte blieben nicht temporär, eine ausgleichende Wanderbewegung der Beschäftigten fand nicht statt. Kräftig stiegen dafür Arbeitslosen-, Invaliden- und Gesundheitszahlungen: Der Sozialstaat sprang ein, aber als Verwalter des Niedergangs statt als Anpassungshilfe. All das widersprach den Annahmen aus der Blütezeit der Globalisierung.

Geschadet hat dies auch der WTO. Schon unter dem Demokraten Barack Obama büsste sie in den USA massiv an Goodwill ein. Die Organisation fand keinen Umgang mit einem Land wie China: Wo der Staat flächendeckend eingreift, etwa in die Kreditvergabe, lassen sich einzelne Regelverstösse kaum isolieren. Die Amerikaner liefen mit Beschwerden oft auf, wurden aber ihrerseits auf chinesischen Antrag gerügt. Dass die Genfer Rechtsauslegung vielen Mitgliedern und besonders Washington zu weit ging, half nicht.

China als Trumps Steigbügelhalter

Als Trump ab 2015 mit einem protektionistischen Programm in den Wahlkampf zog, traf er einen wunden Punkt. Die Vertreter des Freihandels und mit ihnen die politische Elite galten als abgehoben. Trump konnte ihnen den Niedergang der Industrie und die gewachsene Ungleichheit anhängen, obwohl die Globalisierung nicht allein dafür verantwortlich war.

Am Rückgang der Industriebeschäftigung von 19,5 Millionen im Jahr 1979 auf heute 12,6 Millionen hatte über den ganzen Zeitraum hinweg der technologische Fortschritt den grösseren Anteil. Doch mit China als alleinigem Schuldigen liess sich besser Politik machen. Später wiesen die Ökonomen um David Dorn nach, dass Trump dort am meisten Unterstützung fand, wo die Importkonkurrenz am härtesten zugeschlagen hatte – auch dann noch, als seine eigenen Zölle und Pekings Vergeltung dieselben Regionen trafen. Ihre Bilanz der Zölle von 2018 und 2019 ist ernüchternd: In den geschützten Branchen entstanden keine Stellen, in der Landwirtschaft gingen durch die Vergeltung welche verloren. Gewählt wurden die Republikaner trotzdem. Dass die USA, beginnend bereits unter Obama, ab 2017 jede Ernennung an die WTO-Berufungsinstanz blockierten, bis diese im Dezember 2019 beschlussunfähig wurde, löste kaum Empörung aus. Auch nicht ausserhalb der USA.

In der Ökonomenzunft blieb Trumps Protektionismus umstritten, seine Zölle hielt die Mehrheit von Beginn weg für untauglich. Doch mit der Euphorie war es auch dort vorbei. Der Internationale Währungsfonds (IWF), der die Öffnung für Kapitalflüsse jahrzehntelang empfohlen hatte, änderte 2012 seine Doktrin und liess Kapitalverkehrskontrollen nun ausdrücklich zu.

Pandemie und Ukraine

Zwei Ereignisse der frühen 2020er-Jahre versetzten den Befürwortern offener Märkte die nächsten Dämpfer: die Corona-Pandemie und die Invasion Russlands in die Ukraine. Die Globalisierung hatte die Produktion über viele Länder verteilt und so effiziente, aber verletzliche Lieferketten geschaffen. Während der Lockdowns waren plötzlich einfachste Güter wie Masken kaum mehr zu haben, bald auch manch andere nur noch zu hohen Preisen; die Teuerung zog weltweit an. Nach Russlands Überfall auf die Ukraine und den europäischen Sanktionen geriet die Gas- und Ölversorgung ins Wanken. Globalisierung stand nicht mehr für Effizienz, sondern für gefährliche Abhängigkeit.

Wenig überraschend übernahm der Demokrat Joe Biden, der Trump 2021 ablöste, zwar nicht dessen Rhetorik, aber dessen Zölle – und erhöhte sie 2024 auf chinesische Elektroautos und Halbleiter noch einmal. Für die blockierte Berufungsinstanz der WTO tat seine Regierung nichts. Im Gegenteil: Sicherheitsberater Jake Sullivan rechnete im April 2023 in einer aufsehenerregenden Rede mit dem alten «Washington Consensus» ab, der Handelsliberalisierung zum Selbstzweck erhoben habe. Was danach als «New Washington Consensus» debattiert wurde, war dessen Gegenteil: Protektionismus im Namen der Sicherheit. Der Unterschied zu Trumps erster Amtszeit lag vor allem in der Kommunikation, inhaltlich änderte sich wenig. Mit dem Inflation Reduction Act und dem Chips Act kamen Subventionen und Standortauflagen für die eigene Industrie dazu – worauf die Europäer prompt eigene Programme mit derselben Stossrichtung beschlossen.

Trump 2 und das Ende der Rationalität

Trumps zweite Amtszeit unterscheidet sich deutlich von seiner ersten sowie von jener Bidens, gerade beim Protektionismus. Die Zölle werden wirrer, sie werden für alle möglichen Zwecke erhoben und treffen selbst enge Verbündete: Gegen Kanada verhängte Washington im August 50 Prozent Zusatzzölle und stützte sich dabei auf Section 338 des Tariff Act von 1930 – eine Bestimmung, die noch nie in dieser Form angewendet worden war. Mit den Idealen der 1990er-Jahre hat das nichts mehr gemein.

Ausgelöst hat den Wandel, dass die Hyperglobalisierung in zentralen Punkten Irrtümern unterliegt. Widerlegt sind ihre Ideale dennoch nicht. Historisch war sie die erfolgreichste Armutsbekämpfung überhaupt: Die Zahl der extrem Armen – gemessen an kaufkraftbereinigten 3 Dollar Konsum pro Tag – fiel laut der Weltbank von 2,3 Milliarden im Jahr 1990 auf heute gut 800 Millionen, und das bei einer kräftig wachsenden Weltbevölkerung.

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Auch die ökonomischen Einsichten zu Effizienz, Vielfalt und Preisen durch Öffnung bleiben intakt. Unterschätzt wurden aber die Anpassungslasten der Verlierer in den reichen Ländern. Und unterschätzt wurde China, dessen Führung die Freihandelsidee ad absurdum treibt, indem sie den Handel als Machtinstrument nutzt, den Binnenkonsum und Importe beschränkt und die Welt mit Überschüssen flutet.

Die Sicht auf den Freihandel und seine Realität hat sich verändert. Immer stärker findet er innerhalb sich auseinanderbewegender Blöcke statt und orientiert sich an Machtverhältnissen statt an Regeln. Sicherheit und Resilienz verdrängen die Effizienz. Entsprechend wird Handel volatiler, weniger verlässlich und teurer. Bilaterale Abkommen treten an die Stelle des multilateralen Systems.

Für wenige Länder steht dabei so viel auf dem Spiel wie für die Schweiz. Ihre Handelsquote – Exporte plus Importe, gemessen am BIP – ist seit 1990 von 81 auf 130 Prozent gestiegen. Was die alte Ordnung an Wohlstand und Freihandel gebracht hat, hat die Schweizer Wirtschaft befeuert. Die neue Welt ist jetzt eine Herausforderung.