Et si le Québec gérait ses émissions de GES comme un budget?

La proposition apparaît à l’avant-dernière page de la plateforme environnementale du Parti québécois.

La formation de Paul St-Pierre Plamondon s’engage à instaurer des budgets carbone quinquennaux afin de transformer les cibles climatiques en résultats mesurables, en s’inspirant des meilleures pratiques internationales, notamment du Royaume-Uni, de la France, de la Nouvelle-Zélande, de la Suède et de l’Allemagne.

Quelques lignes plus loin, le PQ s’engage aussi à adopter une loi-cadre sur le respect de nos engagements climatiques, des cibles en matière de biodiversité et de protection du territoire.

Maintenant que le PQ est au pouvoir, c’est une proposition qui mérite qu’on s’y arrête.

Qu’est-ce qu’un budget carbone?

L’idée est la même qu’un budget financier : on fixe une somme maximale à dépenser sur une période donnée, on établit un plan détaillé pour y arriver, et on fait un suivi régulier pour savoir si on est sur la bonne trajectoire. Comme la cible est juridiquement contraignante, la loi peut donc obliger l’État à présenter un nouveau plan qui corrigera le tir en cas de dépassement.

Dans le cas d’un budget carbone, l’État fixe une quantité maximale de gaz à effet de serre qu’il s’autorise à émettre pendant une période donnée. Une loi le contraint à ne pas dépasser cette limite.

En d'autres mots, c'est une forme de loi anti-déficit climatique.

Dans sa plateforme, le PQ promet de s’inspirer, entre autres, du Royaume-Uni. Ce n’est pas un hasard, car les Britanniques sont les pionniers mondiaux de cette approche. Et ça marche.

Une idée née d’une loi historique

Dans son classement annuel des pays ayant les politiques climatiques les plus performantes, le groupe de recherche allemand GermanWatch met presque systématiquement toujours le Royaume-Uni parmi les mieux classés. C’est le seul pays du G7 à jouir d’une telle reconnaissance.

Une situation qui s’explique notamment par l’adoption, il y a près de 20 ans, en 2008, d’un des cadres climatiques les plus ambitieux du monde : la Climate Change Act, une loi historique qui a changé la donne.

Adoptée par un quasi-consensus bipartisan au Parlement de Londres (seuls trois députés ont voté contre), cette loi a donné naissance au concept du budget carbone et à une politique climatique juridiquement contraignante.

L’idée était d’éviter un problème bien connu des politiques climatiques à travers le monde : fixer une cible très éloignée dans le temps et laisser les gouvernements successifs décider s’ils veulent, ou non, poursuivre sur la même trajectoire.

Le résultat est connu : le problème est souvent pelleté par avant.

Chez nous, le résultat est limpide : tous les gouvernements, tant au fédéral qu'au provincial, ont toujours raté les cibles qu'ils s'étaient fixées.

Jeudi encore, dans ses estimations préliminaires, l’Institut climatique du Canada soulignait que les émissions canadiennes de GES ont augmenté de 1 % entre 2024 et 2025. Cela, alors qu’il ne reste que quatre ans au Canada pour réduire ses émissions de 40 % à 45 % sous les niveaux de 2005, comme il s’y est engagé.

Jusqu’ici, elles n’ont baissé que de 9,5 %.

En adoptant une loi qui impose des budgets carbone, le Royaume-Uni a mis fin à ce cycle inefficace.

À ce jour, le pays a réduit ses émissions de 52 % par rapport à 1990, et a même surpassé les cibles qu’il s’était fixées. Il est actuellement sur la bonne trajectoire pour atteindre ses objectifs de réduction de 68 % d’ici 2030, et de 81 % d’ici 2035.

La loi britannique comporte trois particularités qui expliquent en bonne partie son efficacité.

Fixer un plafond d’émissions guidé par la science

Le premier aspect à souligner, c’est qu’en vertu du Climate Change Act, le gouvernement est tenu de fixer, pour une période de cinq ans, une quantité maximale de GES que le pays peut émettre.

C’est ce qu’on appelle un budget carbone quinquennal.

Le gouvernement ne détermine pas seul le budget à respecter. La loi a fait naître le Comité sur les changements climatiques (CCC), un organisme indépendant chargé notamment de recommander le niveau approprié du plafond d’émissions à ne pas dépasser, et d’établir la contribution attendue des différents secteurs de l’économie.

Londres n’est pas tenu de suivre à la lettre les avis du comité. Mais, contrairement à ce qui se passe au Québec, où le gouvernement n’a pas à expliquer pourquoi il écarte les avis de son Comité consultatif sur les changements climatiques, le gouvernement britannique doit se justifier officiellement devant le parlement s’il refuse les recommandations du CCC.

Selon plusieurs experts, cet aspect donne du poids au comité.

Un suivi annuel très serré

Le deuxième élément à retenir est la reddition de comptes.

Une fois que le budget carbone est déterminé, c’est-à-dire le plafond d’émission à ne pas dépasser, le gouvernement est tenu de présenter le plan détaillant les politiques et les mesures qui vont permettre de l’atteindre. C’est le Carbon Budget Delivery Plan.

Le contenu de ce plan doit être précis et détaillé, car il fait l’objet d’un suivi serré afin de s’assurer que le gouvernement est sur la bonne trajectoire.

C’est le Comité sur les changements climatiques qui est chargé de surveiller les progrès réalisés et d’évaluer si les mesures mises en place permettent de respecter les objectifs.

Chaque année, il publie un rapport au Parlement. Il ne se contente pas de scruter les émissions de GES en général : il analyse aussi une trentaine d’indicateurs, comme la progression de l’électrification des transports et des procédés industriels, la rénovation du parc immobilier ou encore la décarbonation des activités agricoles.

Bref, les experts du comité fournissent au gouvernement, secteur par secteur, des pistes d’action climatique très précises pour l’aider à atteindre ses objectifs de façon encore plus efficace. Et ce, tous les ans.

Les membres du comité québécois sur les changements climatiques ont de quoi être jaloux. Car, si leur rôle s’apparente à celui de leurs homologues britanniques, la comparaison s’arrête là.

Au Royaume-Uni, le CCC est en quelque sorte un mini-GIEC. En plus de la quinzaine d’experts qui siègent au comité, celui-ci dispose d’un secrétariat d’une soixantaine de spécialistes à temps plein. Leur mandat est de faire en continu l’état des plus récentes connaissances scientifiques et produire des avis ponctuels à la demande du gouvernement.

Un budget carbone juridiquement contraignant

Le troisième élément à retenir est le caractère contraignant de la politique britannique.

Qu’arrive-t-il si le gouvernement ne respecte pas son budget carbone? Si la quantité d’émissions dépasse la cible quinquennale?

C’est la grande force de la loi britannique : la Climate Change Act établit un équilibre très subtil entre la contrainte juridique et la pression morale.

Si le budget est défoncé, la loi oblige le gouvernement à présenter des mesures pour corriger la trajectoire et compenser les émissions excédentaires dans le quinquennat suivant.

Comme cette obligation de respecter les cibles est inscrite dans la loi, le plan gouvernemental peut faire l’objet de poursuites judiciaires. C’est ce qui s’est produit en 2022, puis de nouveau en 2024 : saisie par l’ONG Friends of the Earth, la Haute Cour de justice britannique a jugé illégal le plan climatique proposé par le gouvernement conservateur, estimant qu’il ne fournissait pas suffisamment d’informations pour démontrer que ses politiques permettraient d’atteindre les cibles.

Autrement dit, face à un plan qui n’était pas assez précis, la cour a renvoyé le gouvernement à ses devoirs.

Les conséquences judiciaires de cette loi n’amènent personne en prison. Mais la pression morale créée par la loi force le gouvernement à mieux faire son travail.

Les résultats sont au rendez-vous. Le Royaume-Uni a respecté, et même surpassé, ses cibles des trois premiers budgets carbone, et est en voie de le faire pour le quatrième, dont la période d’application se termine dans quelques mois.

Une politique qui transcende les cycles électoraux

Mais la plus grande qualité de la loi britannique est probablement le fait qu’elle oblige les responsables politiques à penser plus loin que l’échéance électorale.

Bien que les budgets soient quinquennaux, leur cible doit être fixée douze ans à l’avance.

C’est ainsi que le plafond pour le budget carbone qu’on s’apprête à conclure, de 2023-2027, a été établi… en 2011. Et Londres vient tout juste d’adopter, cet été, le budget carbone pour la période 2038-2042.

Cette exigence légale oblige le gouvernement à planifier à long terme, ce qu’exige toute bonne politique climatique.

C’est peut-être là le plus grand intérêt d’un budget carbone encadré par une loi : il force les gouvernements à prendre aujourd’hui des décisions dont ils ne récolteront peut-être pas les fruits, mais qui profiteront à la prochaine génération. En politique, où l’horizon se mesure souvent à la prochaine élection, c’est une façon de réintroduire l’idée du long terme.

Fixer à l’avance une trajectoire peut créer une forme de continuité. En ayant l’obligation de préparer les choses douze ans en avance, les gouvernements qui se succèdent partagent tous le fardeau.

Le fait que le gouvernement du Parti québécois soit minoritaire ne devrait pas être un obstacle insurmontable pour mettre en œuvre sa proposition. Au Royaume-Uni, le budget carbone est né d’une volonté bipartisane entre les travaillistes et les conservateurs.

Aucun responsable politique ne contesterait la nécessité de bien gérer le budget financier pour éviter d’endetter les générations futures. Mais en matière de finance comme en matière de climat, l’enjeu n’est-il pas toujours le même? Éviter de refiler la facture à ceux qui seront là demain.