Missing Link: Frequenzpolitik – Einig in der Uneinigkeit

Auf der Weltfunkkonferenz (World Radiocommunication Conference, WRC) im Jahr 2031 könnte sich die Zukunft des terrestrischen Fernsehens DVB-T entscheiden, wie wir es in Europa kennen. Bleibt es in seinem bisherigen Umfang erhalten oder müssen DVB-T bzw. DVB-T2 mit weniger Frequenzkapazitäten auskommen? Die Crux: Europa hat keinen einheitlichen Fahrplan. Und die EU-Kommission sieht auch keine Chance dafür. Man ist sich einig, dass man sich nicht einig ist. Eine ungewisse Zukunft – und hierzulande nicht nur für DVB-T2-Nutzer.

Frequenzen sind ein knappes Gut und daher begehrt. Wer wo funken darf, entscheidet jedes Land für sich. Allerdings stimmen sich die Länder untereinander ab, um etwa Störungen in Grenzgebieten zu verhindern oder eine länderübergreifende Gerätenutzung zu ermöglichen. Das passiert in der International Telecommunication Union (ITU), die zu den Vereinten Nationen (UN) gehört und die WRC ausrichtet. 194 Nationen sind in der ITU vertreten.

Sekundär- und Primärnutzer im UHF-Band

Auf der Weltfunkkonferenz werden auf globaler Ebene die regulatorischen Pflöcke eingeschlagen, welche die Richtung für die zukünftige Frequenznutzung vorgeben. Hier versammeln sich alle drei bis vier Jahre ITU-Vertreter. 2031 kommen sie in Singapur zur WRC zusammen, wo sie die Forderungen nach dem sogenannten UHF-Band für den Mobilfunk untermauern könnten. Dieses Band bilden die Frequenzspektren zwischen 470 und 694 MHz. Studien sollen bis Ende 2030 Aufschluss zur Vereinbarkeit von Mobilfunk mit den bisherigen Primärnutzern im UHF-Band geben, hat die ITU 2023 auf der jüngsten WRC (WRC-23) beschlossen. Primärnutzer in Deutschland sind DVB-T2 und drahtlose Produktionsmittel für Medien und Veranstaltungen (Programme Making and Special Events, PMSE).

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Darüber hinaus sprach sich auf der WRC-23 die CEPT (Conférence Européenne des Administrations des Postes et des Télécommunications) dafür aus, den Mobilfunk als Sekundärnutzer im UHF-Band vorzusehen. Die CEPT ist die Dachorganisation der europäischen Regulierungsbehörden, der 48 europäische Länder angehören. 43 davon haben den Mobilfunk als Sekundärnutzer im UHF-Band ausgewiesen – auch Deutschland. Sekundärnutzer dürfen ein Frequenzband nur eingeschränkt und unter Vorbehalt nutzen.

Studien untermauern die jeweiligen Forderungen

Damit ist zumindest regulatorisch die Option eröffnet, dass auch dem Mobilfunk UHF-Frequenzen zugeordnet werden, insofern eine solche Frequenzzuordnung keine Störung bei den Primärnutzern verursacht. Da das UHF-Band endlich ist und auch das Militär ob der aktuellen Bedrohungslage mit Vehemenz ins UHF-Band drängt, liegt bei den Primärnutzern die Befürchtung nahe, Frequenzkapazitäten abtreten zu müssen. Gerade der Rundfunk musste im Zuge der Digitalisierung Spektren an den Mobilfunk abgeben – Stichwort Digitale Dividende I bis III.

Seit 2023 laufen jedoch zunächst etliche technische Studien bzw. deren Auswertung. Darüber hinaus präsentieren die Interessenvertreter seit einigen Jahren eine Studie nach der anderen, die die jeweiligen Forderungen untermauern sollen – entweder nach Erhalt bislang genutzter oder nach Zuweisung gewünschter Frequenzspektren im UHF-Band. Mit Ausnahme des Militärs, das sich der öffentlichen Diskussion aus Geheimhaltungsgründen weitgehend entzieht, was die übrigen Lobbyisten ziemlich nervös macht.

Brüssel fordert mehr Flexibilität

Bis 2030 muss Europa eine Position finden, die es auf der WRC-31 vertreten will. Die bisherigen Diskussionen zur zukünftigen Verwendung der UHF-Frequenzen fasst die EU-Kommission in einem im Juli 2026 erschienenen Bericht zusammen, der jedoch bisweilen für Stirnrunzeln sorgt. Brüssel stellt fest, dass die UHF-Nutzung in den EU-Mitgliedsstaaten höchst unterschiedlich ist und man deshalb mehr Flexibilität bräuchte, um die Bedürfnisse aller Mitgliedstaaten in einen Regulierungsrahmen zu fassen. Was die einen begrüßen, klingt für andere nach Aufgabe des Binnenmarkts.

Traditionell ist in Europa zwischen 470 und 694 MHz der terrestrische Rundfunk stark vertreten. In den EU-Ländern, also nicht in Gesamteuropa, empfangen laut EU-Kommissionsbericht knapp 75 Millionen Haushalte Fernsehen über Antenne auf mindestens einem vorhandenen Empfangsgerät. Das entspricht bei 183,5 Millionen EU-Fernsehhaushalten rund 41 Prozent. Etwa ein Fünftel davon nutzt die Antenne als primären Empfangsweg.

Nordeuropa reduziert terrestrische TV-Verbreitung

Allein schon am Beispiel DVB-T wird die unterschiedliche Verwendung des UHF-Bands in Europa deutlich: Während in Italien und Spanien laut Kommissionsbericht über 90 Prozent der Haushalte die Antenne für den Empfang linearen Fernsehens nutzen, sind es in den Niederlanden oder Deutschland nicht einmal mehr zehn Prozent.

Italien und Spanien halten die Flagge des terrestrischen Rundfunks in Europa hoch. Sie sind unter den EU-Mitgliedsstaaten auch die einzigen, in denen der Mobilfunk kein Sekundärnutzer im UHF-Band ist. Doch im Norden Europas wird bereits das Ende von DVB-T eingeläutet. Seit dem 1. Januar 2025 werden etwa in Schweden nur noch vier öffentlich-rechtliche und zwei private Programme terrestrisch verbreitet. Dafür wurde die Zahl der Multiplexe, welche jeweils mehrere TV-Kanäle auf einer Fernsehfrequenz bündeln, von sechs auf zwei reduziert. Und wenn es nach den schwedischen Regulierern geht, soll es perspektivisch nur noch einer sein. Bahn frei für den Mobilfunk. Das wird speziell Netzwerkausrüster wie Nokia oder Ericsson freuen.

„Flexible Frequenznutzung besteht bereits“

Darüber hinaus wird in 24 EU-Mitgliedsstaaten das UHF-Band neben dem Rundfunk zusätzlich auch für PMSE genutzt. Von einem europaweit einheitlichen Nutzungsszenario kann also nicht die Rede sein. Daher schlägt die EU-Kommission einen flexiblen Regulierungsrahmen vor, sodass in Mitgliedstaaten, in denen terrestrisches Digital-TV und PMSE eine große Rolle spielen, weiterhin Zugang zu UHF-Frequenzen erhalten. „Andere Mitgliedstaaten könnten schrittweise alternative Nutzungen wie mobilen Kommunikationsfunk oder Dienste für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe einführen, entsprechend ihrem nationalen Bedarf und unter harmonisierten technischen Bedingungen“, erklärt eine Sprecherin der EU-Kommission.

Das ist allerdings alles andere als neu. „Bereits heute besteht – unterschiedlich je nach geografischer Lage – die Möglichkeit der flexiblen Frequenznutzung in Abstimmung mit den Nachbarländern“, erklärt Michael Moskob, Leiter Regulierung, Public Affairs und Unternehmenskommunikation bei Media Broadcast. Das Unternehmen betreibt in Deutschland technische Plattformen für DVB-T2 und Digitalradio. Moskob fragt sich, was die EU-Kommission mit diesem Bericht bezweckt. „Was natürlich nicht sein kann ist, dass sich hinter der ‚Flexibilisierung‘ eine ‚Harmonisierung‘ zu Lasten von Rundfunk und PMSE verbirgt“, sagt Moskob.

Vorwurf: Bericht vermittelt falsches Bild von PMSE

PMSE-Vertreter wie Jochen Zenthöfer, stellvertretender Vorsitzender der Association of Professional Wireless Production Technologies (APWPT), sieht den Kommissionsbericht kritischer und wirft Brüssel teilweise Unverständnis vor. Die APWPT vertritt weltweit Hersteller und Anwender drahtloser Produktionsmittel wie zum Beispiel Funkmikrofone. Der Bericht erkenne zwar den steigenden Bedarf von PMSE an, vermittele aber auch den Eindruck, dass dieser Bedarf durch flexiblere nationale Nutzungsmodelle, alternative Frequenzbänder oder neue Technologien weitgehend aufgefangen werden könne. „Das entspricht nicht der Realität professioneller Audioanwendungen“, sagt Zenthöfer.

Er verweist ebenso wie Moskob auf die bestehenden Spielräume der Mitgliedstaaten. Zenthöfer befürchtet, dass sich hinter der Flexibilisierung nur eine Zunahme an nationalen Einzelgängen verbirgt. Der Bericht verschiebe eine akzeptierte nationale Vielfalt in Richtung eines stärker national geprägten Zukunftsmodells. „Flexibilität heißt: Weniger Europa, weniger Binnenmarkt“, erklärt Zenthöfer.

Er befürchtet, dass nationale Regelungen zu regionalen oder lokalen Zusatznutzungen mit weniger PMSE-Kapazitäten führen könnten. „Für Hersteller könnte dies mehr technische Varianten, höhere Support- und Konformitätskosten sowie geringere Skaleneffekte bedeuten“, erklärt Zenthöfer. Die Folge: „Ein fragmentierter europäischer Markt kann seine Funktion als Leitmarkt für professionelle Audiotechnik verlieren und insbesondere den wirtschaftlichen Rahmen europäischer Hersteller schwächen.“

Einsatzkräfte sollen grenzüberschreitend kommunizieren können

Auf unterschiedliche nationale Lösungen setzt hingegen die Bundesanstalt für den Digitalfunk der Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben (BDBOS), auch wenn sie mit dem Bericht der EU-Kommission ebenfalls nicht sonderlich zufrieden ist. Die besondere Bedeutung für die künftige Breitbandkommunikation von BOS und Militär werde nicht vollständig klar, wie ein Behördensprecher mitteilt. Aber: „Der Bericht zeigt, dass eine ausschließliche Nutzung des UHF-Bandes durch Rundfunk und PMSE nicht als einziges Zukunftsmodell vorausgesetzt wird“, so der BDBOS-Sprecher weiter.

Auch die BOS sind daran interessiert, dass Einsatzkräfte grenzüberschreitend kommunizieren können. Im Rahmen des European Critical Communication System (EUCCS) werden Interoperabilität, gemeinsame Standards und die Vernetzung der nationalen Systeme erarbeitet. Deshalb unterstützt die BDBOS in Deutschland eine gemeinsame Nutzung des UHF-Bands durch Rundfunk, Bundeswehr und BOS. Europaweit müssten für das EUCCS zwar nicht zwangsläufig dieselben Frequenzbereiche genutzt werden, aber es müsse sichergestellt werden, dass sich die verschiedenen Dienste nicht gegenseitig stören.

Machtkonzentration in Brüssel?

Darum will sich die EU-Kommission kümmern. „Die Politik auf EU-Ebene würde sich auf regulatorische Planbarkeit konzentrieren, einschließlich gemeinsamer technischer Bedingungen, der Koexistenz von Diensten, der gemeinsamen Frequenznutzung und insbesondere der grenzüberschreitenden Koordinierung“, erklärt die Kommissionssprecherin. Für einige Marktteilnehmer klingt das nach einem weiteren Versuch Brüssels, Kompetenzen zu zentralisieren und der EU-Kommission mehr politischen Macht zu verleihen.

Die Kommission ist jedoch nur einer von mehreren Vertretern, die auf der WRC für Europa sprechen, zumal sie lediglich die EU-Mitgliedstaaten repräsentiert. Dagegen gehören der CEPT neben den EU-Ländern auch Staaten wie Großbritannien, die Schweiz, Norwegen, Türkei oder die Ukraine an. Die CEPT erarbeitet technische und regulatorische Vorschläge für die Weltfunkkonferenzen. Diese sind für die EU-Kommission zwar nicht rechtlich bindend, bilden aber eine wesentliche Grundlage für die europäischen Verhandlungen bei der ITU.

Hersteller pochen auf Harmonisierung

Auf globaler Ebene ist der Mobilfunk im UHF-Band auf dem Vormarsch. Europa gehört zur ITU-Region 1. Dazu zählen unter anderem auch der Nahe Osten sowie Afrika. Auf der WRC-23 wurde der Mobilfunk in elf arabischen Ländern für das Spektrum zwischen 614 und 694 MHz als Primärnutzer festgelegt. In acht afrikanischen Ländern ist er Sekundärnutzer im 600-MHz-Band. Da die USA, Kanada und Mexiko dieses Spektrum bereits für 4G und 5G nutzen, drängen Hersteller auf eine Harmonisierung, damit ihre Geräte möglichst weltweit ohne große technische Anpassungen genutzt werden können.

Die Forderung der EU-Kommission nach mehr Flexibilität klingt in den Ohren der Rundfunk- und PMSE-Vertreter nach einem Türöffner für den Mobilfunk. Aufhorchen lässt auch eine Formulierung im Kommissionsbericht: „Ein Mitgliedstaat plant bereits, das Band nach 2027 nicht mehr für DVB-T zur Verfügung zu stellen.“ Schwedische Regulierer hatten der EU-Kommission 2025 signalisiert, dass es in dem Land ab 2026 keinen Bedarf mehr für terrestrisches Fernsehen im UHF-Band geben könnte.

Auswirkungen auf deutsche Debatte

Solche Aussagen könnten aus Sicht von PMSE-Vertreter Zenthöfer Deutschland dazu ermutigen, auf eine mehr national ausgerichtete Frequenzpolitik zu setzen. „Das wäre ein fataler Fehler“, sagt Zenthöfer. „Deutschland profitiert aufgrund seiner Audio-Unternehmen im Lande und aufgrund seiner geografischen Lage von einem europaweit möglichst kohärenten Frequenzumfeld.“ Dabei gehen Insider davon aus, dass derzeit nicht der Mobilfunk mit UHF-Spektrum rechnen kann, sondern vielmehr die Bundeswehr. Viele Gespräche hierzu sind geheim. Selbst einige Verbände aus dem PMSE-Lager bleiben außen vor.

In den nächsten Monaten werden die CEPT und die Radio Spectrum Policy Group (RSPG), die die EU-Kommission in Sachen Frequenzpolitik berät, weiter an der europäischen Position zur künftigen Nutzung des UHF-Frequenzbands arbeiten. Die RSPG kündigte im Februar 2026 ein eigenes UHF-Arbeitspaket an. Die endgültige Stellungnahme soll dann im Februar 2028 vorliegen. „Ob die Forderung nach mehr Flexibilität einen Einfluss auf die Position Europas auf den nächsten Weltfunkkonferenzen haben wird, bleibt abzuwarten“, sagt Moskob.

2027 geht es um die Tagesordnung

Neben der WRC-31 spielt auch die WRC-27 eine Rolle. Auf dieser Konferenz wird im kommenden Jahr die Tagesordnung für die WRC-31 festgelegt. Es geht um Punkt 2.14: die Überprüfung der Spektrumnutzung und des -bedarfs von Rund- und Mobilfunkanwendungen sowie die Prüfung möglicher regulatorischer Maßnahmen. Im Rahmen der WRC-27 wird beraten, ob dieser Punkt empfohlen, geändert, eingegrenzt oder sogar gestrichen wird.

Moskob geht davon aus, dass es Versuche geben wird, die Inhalte dieses Tagesordnungspunkts zu verändern. „Die deutsche Haltung ist nach unserem Verständnis aber, die bisherige Resolution der WRC-23 nicht zu ändern, was von mehreren anderen Staaten unterstützt wird“, erklärt der Regulierungschef von Media Broadcast. Das BDBOS beschreibt die nationale Abstimmung als „sehr konstruktiv“. Sie sieht darin einen wesentlichen Schritt, um das UHF-Band für BOS-Funkanwendungen zu öffnen.

Bestandsschutz vs. neue Zuweisungen

Dementsprechend sieht das BDBOS in der Forderung der EU-Kommission nach mehr Flexibilität keine Schwächung der europäischen Position auf ITU-Ebene. „Die Position Europas ist insofern einheitlich, als dass eine flexible Nutzung ermöglicht werden soll“, erklärt der Behördensprecher. Rundfunk und PMSE treten dafür ein, dass der Frequenzbereich zwischen 470 und 694 MHz langfristig eine zentrale Ressource für beide bleibt. „Eine starke europäische Position sollte deshalb nationale Besonderheiten zulassen, aber klare Schutzplanken setzen“, fordert Zenthöfer.

Bestandsschutz auf der einen, die Forderung nach neuen Frequenzzuweisungen auf der anderen Seite; dazwischen die Machtinteressen der EU-Kommission: Europa könnte bei den Rundfunkfrequenzen noch mehr zum Flickenteppich werden als jetzt schon. Während um den Kontinent herum die UHF-Zuweisungen für den Mobilfunk zunehmen. Den Teilnehmern der WRC-31 in Singapur stehen schwere Verhandlungen bevor. (nen)