La mince marge de manœuvre pour atteindre le déficit zéro

Les rendez-vous électoraux sont propices aux promesses pas toujours compatibles avec l’objectif d’atteindre l’équilibre budgétaire. Quels effets auraient sur les déficits l’abolition de la taxe sur l’essence, une hausse d’impôt pour les plus riches ou le simple maintien — plutôt que le ralentissement prévu — de la croissance des dépenses en santé ? À vous de voir.

Les partis politiques en lice aux élections générales québécoises feront face à un défi de taille. Comment remporter l’adhésion des électeurs si la moindre promesse de baisses d’impôts ou de nouvelles dépenses doit compliquer l’éventuel et déjà bien incertain retour au déficit zéro du gouvernement ?

S’il est normal, pour un gouvernement, de terminer dans le rouge lorsqu’une crise économique, comme la pandémie, plombe les recettes fiscales en même temps qu’augmentent les dépenses liées au maintien du filet social, cette situation devrait ensuite se renverser lorsque le pire est passé.

Or, les dépenses du gouvernement du Québec sont aujourd’hui non seulement plus élevées que ses revenus, mais elles sont aussi, en proportion de l’économie, plus élevées (25,7 % du PIB) qu’avant la COVID-19 (24,4 %), et ses revenus plus bas (24,9 %) qu’avant la pandémie (26,1 %).

Comme la Loi sur l’équilibre budgétaire du Québec l’exige, le gouvernement de la Coalition avenir Québec (CAQ) a indiqué, dans son dernier budget, comment il prévoyait de parvenir à l’objectif du déficit zéro d’ici 2030.

Jusqu’au déclenchement des élections, Québec n’entendait pas augmenter ses revenus en proportion du PIB, mais plutôt donner un solide coup de frein à l’augmentation des dépenses de portefeuilles, en limitant leur taux de croissance moyen à seulement 1,9 % par année, et même à seulement 1 % les deux dernières années de la décennie. Ce serait moins que la cible d’inflation de 2 % de la Banque du Canada. Et beaucoup moins que la moyenne des dix dernières années (6 %) ou même que leur simple « croissance naturelle », telle qu’estimée par l’Institut du Québec (3,7 %), en raison notamment du vieillissement de la population.

Qui plus est, le gouvernement reconnaissait qu’il manquait encore de l’argent dans son cadre financier et qu’il fallait notamment trouver environ 2 milliards par an « d’écart à résorber » pour atteindre le déficit zéro d’ici 2030.

Ces scénarios reposent sur une réalité mouvante qui peut changer à tout moment, pour le meilleur ou pour le pire. L’intensification de la guerre tarifaire entre le Canada et les États-Unis pourrait, par exemple, venir plomber les perspectives économiques et, par le fait même, obscurcir le portrait aussi bien en matière de revenus que de dépenses.

Ils montrent cependant que le chemin du retour vers le déficit zéro s’annonce difficile et très étroit, a observé, le 17 août, la vérificatrice générale du Québec. Théoriquement « plausible », a dit Christine Roy, redresser le cadre financier du gouvernement sera néanmoins un « défi exigeant », notamment parce qu’il propose de réduire l’investissement dans les infrastructures même si elles manquent désespérément d’entretien et qu’on en promet de nouvelles.

L’abaissement de la cote de crédit du gouvernement du Québec par Standard & Poor’s, l’an dernier, a rappelé l’attention que les marchés financiers portent à la crédibilité de ces promesses. Les sondages montrent également que les Québécois restent attachés à l’objectif de l’équilibre budgétaire.

D’un autre côté, les demandes et les besoins des électeurs sont grands, tout comme le sera la tentation de leur faire des promesses durant la campagne électorale.

Et si on baissait les impôts ?

Une idée évoquée constamment est la réduction du fardeau fiscal. Il est vrai qu’avec des recettes globales équivalant à 38,6 % du PIB en 2024, le Québec affiche l’un des taux de pression fiscale les plus élevés des économies développées, en deçà de la France (43,5 %) ou des pays d’Europe du Nord, comme la Suède (41,4 %), mais au-dessus de la moyenne de l’OCDE (36 %), de la moyenne du Canada sans le Québec (34,4 %) et des États-Unis (25,6 %).

Représentant plus du tiers des recettes fiscales, l’impôt sur le revenu des particuliers occupe beaucoup plus de place dans le total que dans les autres pays développés, où cette proportion est plutôt du quart.

Une réduction de 2 points de pourcentage, de 14 % à 12 %, du taux québécois d’imposition sur les revenus allant de 0 $ à 54 345 $ par année — pour un taux combiné fédéral-provincial de 23,7 % — représenterait une économie pouvant s’élever jusqu’à 710 $ pour une personne seule, selon le simulateur fiscal du Québec de la Chaire en fiscalité et en finances publiques de l’Université de Sherbrooke.

Pour les finances publiques, le graphique montre les déficits des trois dernières années, et ceux projetés dans le cadre budgétaire du gouvernement pour les cinq prochaines années.

Cliquez sur le bouton pour voir l’effet que la baisse d’impôt aurait sur ces projections.

Ce que l’on voit, c’est que cela viendrait creuser les déficits annuels anticipés du gouvernement du Québec, de 2,7 milliards la première année jusqu’à 3 milliards à la fin de la période de projection, en 2030-2031.

Qu’en serait-il d’une baisse de la taxe de vente du Québec (TVQ) ? Ces derniers temps, plusieurs gouvernements ont eu recours à toutes sortes d’exemptions sur les taxes à la consommation — souvent temporaires et limitées à quelques produits — comme moyen d’adoucir le dernier choc inflationniste.

Une réduction de 2 points de pourcentage — de presque 10 % à 8 % — du taux de la TVQ laisserait entre 380 $ (à 20 000 $ de revenu brut annuel) et 1680 $ (500 000 $) de plus par année dans les poches d’une personne seule.

Elle coûterait cher toutefois au gouvernement, représentant un manque à gagner d’un peu plus de 4 milliards la première année, et de 4,6 milliards la cinquième et dernière année.

Bon, d’accord. Et si on se concentrait seulement sur le prix de l’essence ?

Encore là, on parle d’un prix affiché à tous les coins de rue et qui a beaucoup augmenté récemment avec la guerre au Moyen-Orient. Qui plus est, les Québécois sont maintenant les seuls à encore payer une forme de tarification du carbone à la pompe au Canada par l’entremise de leur système de plafonnement et d’échange de droits d’émission, communément appelé « Bourse du carbone ».

Imaginons une abolition complète de la taxe sur le carburant, actuellement de 19,2 ¢ le litre, soit presque deux fois plus que les coûts directs et indirects de la Bourse du carbone en 2023 (10,7 ¢/l), selon l’Institut de la statistique du Québec. Une personne seule y gagnerait entre 120 $ (à 20 000 $ de revenu brut annuel) et 360 $ (500 000 $ de revenu) par année.

Pour le gouvernement, la mesure coûterait un peu plus cher la première année (1,37 milliard) que quatre ans plus tard (1,33 milliard) parce que la baisse des prix encouragerait une consommation d’essence un peu plus importante.

Il arrive souvent qu’on suggère d’augmenter les impôts des plus fortunés pour couvrir les coûts d’autres mesures et réduire les inégalités de richesse.

Le simulateur de la Chaire en fiscalité ne permet pas de tester un nouvel impôt sur le patrimoine. Il permet toutefois de voir l’effet qu’aurait une augmentation de 4,25 points de pourcentage — de 25,75 % à 30 % — du taux d’imposition s’appliquant aux revenus les plus élevés, c’est-à-dire supérieurs à 132 000 $ par année, pour un taux combiné fédéral-provincial minimum qui passerait de 47,5 % à 51,8 % et maximum de 53,3 % à 57,6 %.

La facture supplémentaire pour une personne seule se situe entre 640 $ (à 150 000 $ de revenu) et 15 520 $ (500 000 $) par an.

Le gouvernement, de son côté, y gagnerait tout au plus 970 millions en recettes supplémentaires la première année, et 1,1 milliard la dernière année. C’est que ces riches contribuables ne sont pas si nombreux et qu’ils ont souvent la possibilité d’adapter leurs modes de rémunération (salaire, gain en capital, dividendes…).

Davantage de dépenses ?

On pourrait aussi vouloir remettre en cause l’ambitieux projet de ralentissement des dépenses du gouvernement. En santé, notamment, un secteur qui revient chaque fois comme un enjeu électoral.

Le Devoir a demandé aux experts de la Chaire en fiscalité de comparer les plans du gouvernement dans le domaine (+3,6 % par an) avec un maintien de la croissance moyenne des dépenses des dix dernières années (+5,8 %).

Comme le cadre financier ne détaille les dépenses de portefeuille que pour les trois premières années, il leur a fallu déduire ce que pourrait être le budget en santé pour les deux dernières années en présumant qu’il occuperait la même proportion des dépenses totales.

On voit que l’écart se creuse rapidement entre les deux scénarios, passant de dépenses presque identiques (-221 millions) en 2026-2027 à des coûts supplémentaires de 9 milliards en 2030-2031, pour un total de plus de 19 milliards de dépenses supplémentaires.

On a fait le même exercice pour les dépenses en éducation et en enseignement supérieur. Dans ce cas, le cadre budgétaire du gouvernement vise une croissance moyenne des dépenses de 2,7 %, soit moins que la moitié de la tendance observée ces dix dernières années de (5,6 %).

Là aussi, le fossé entre les deux scénarios se creuse rapidement : l’écart va de 411 millions la première année à près de 6 milliards la cinquième année, pour une différence totale de presque 15 milliards.

Mais tous ces scénarios budgétaires ne sont, justement, que des scénarios visant à illustrer l’ampleur des recettes et des dépenses en cause, rappellent les experts de la Chaire en fiscalité. Il est peu probable, disent-ils, qu’un gouvernement s’entête à tenir des promesses irréalisables ou persiste dans une voie qui mènerait à un désastre des finances publiques.