從補助弱勢到全面免費 營養午餐實施75年，孩子吃得更好？【新聞實驗室】

新學期全國國中小營養午餐全部免費了，但午餐的菜色、營養、廚餘甚至食安問題一再引發討論。台灣的營養午餐從早期補充學童營養、協助弱勢，使用者付費，走過75年，進入全面免費時代，孩子吃得有越來越好、家長有更安心嗎？營養午餐還有哪些問題需要解決？

營養午餐起源是牛奶 使用者須付費

現在大家熟悉的營養午餐，其實最早只是補充營養的牛奶。1951年聯合國兒童緊急救援基金會捐給台灣 5千噸奶粉，當時就有分配給松山菸廠，供廠內及附近貧困兒童、哺乳婦女補充營養，被視為營養午餐的開端。

1961年農復會與省政府撥經費，陸續在全台168所偏遠山區國校蓋廚房，煮營養濃湯給學童喝，當時每人得繳費大約1塊錢。台師大台文所博士候選人王婉育專門研究台灣營養午餐的發展歷史，他說當時的營養濃湯並非主餐，而是給學童補充營養，除了家長有自付額，學校小朋友還會自己種蔬菜，加上酵母粉混合奶粉跟豆類，甚至加入一些海帶、小魚乾增加濃湯的營養價值。

王婉育分析，當時學校供應營養濃湯，除了扶弱濟貧，還有另一層人口控制的意義，因為國民黨政府來到台灣其實不太確定島上的人口組成，「只要窮困或是生病其實很容易動亂、很容易抗議，所以政府必須要去控制他們。」

1964年台灣營養午餐進入新時代，美國國務院送來麵粉、奶粉，有了中美合作的物資，加上政府緊急籌措9300萬元蓋廚房，全台陸續有276所國民學校、20萬名中小學生，中午可以吃到饅頭、麵條，加上一道副菜、一碗湯，王婉育表示，當時即使有美國援助大部分主食的費用，「家長還是需要負擔副餐費用，每個月自付大約15-30元。」

1972年台灣退出聯合國，靠外援撐起的午餐也慢慢式微。王婉育分析，一直到1990年代社會開始轉變、許多家庭不會在家裡開伙，學生無法自帶飯盒上學，營養午餐才成為學校的標準配備。

2002學校午餐首入法 地方辦理各行其是

2002年立法院三讀通過《學校衛生法》，營養午餐首次入法，規定高中以下學校，四十班以上，應至少設置營養師一人。但辦理午餐的內容、執行方式都權授給地方政府。

因為各地規模不同，營養午餐分成三種模式，公辦公營、公辦民營以及民辦民營，也就是直接訂團膳送到學校，幾乎各占三成左右。到2025年除了桃園、新竹縣及離島十個縣市營養午餐是由地方政府出錢，其他家長都必須付費，台北市2026年宣布全部免費後，其他縣市陸續跟進，新學期開始，全台22縣市營養午餐都免費了。

新聞實驗室在台北市、新北市分別隨機採訪家長，有些家長認為免費很好、可以減輕家長的負擔，一年可以省下接近萬元，台北市家長劉先生表示，「我有三個小孩，每個都有減免那真的省很多。」

不過也有家長認為，免費的出發點是很好，但希望政府可以嚴格把關，新北市家長陳小姐有兩個孩子在小學，他擔心可能外包廠商為了壓低成本，會不會採購便宜甚至有問題食材？「我們會願意接受多花一點錢，但是希望是好吃、營養的。」

新北市家長邱小姐則擔心教育經費因此被排擠，「可能經費放在營養午餐，會不會其他的部分的經費就變得比較少了？

餐費明年納常態預算 缺調價機制 

以六都來看，營養午餐每餐費用台北市最高到92元，新北市75元，桃園、台中、高雄70元上下，台南則是定額補助56元、學校午餐委員會可以自行決議再補差額，一年所需的經費從16億到48.4億不等，以115年的預算來看，大約佔教育預算的4%到6.3%。

這些錢從哪裡來？各縣市政府有的緊急追加預算、有的先以墊付款支應，明年再納入常態教育預算，台南市教育產業工會常務理事侯俊良分析，這些教育經費原本可以用來提升教學現場的軟硬體、提高教師薪資、降低班級人數，但可能都被營養午餐排擠了，「教育有很多東西都是看不見的、對首長的政績好像都很難去很快呈現出來，但是免費午餐是最快的。」

營養午餐就算成為常態預算，還得對抗年年上漲的物價。餐盒食品公會理事長陳明信分析，各縣市2026年的營養午餐費用是以2024到2025年的食材、消費物價指數、人事成本算出來的落後指標，接下來如果物價再漲，除了雙北市訂有調價機制、台南市採定額補助之外，其他縣市午餐經費都可能捉襟見肘。

除了價格、各縣市訂出的午餐規格也充滿挑戰。陳明信分析，各縣市免費營養午餐都講求「亮點」，要在有限的單價內要求吃大雞腿、保久乳、有機青菜、九孔鮑、小卷，「當預算成本都是固定的，業者就只能不斷的cost down，甚至有些業者就退場 他就不標了，劣幣驅逐良幣。」

營養師不足難控品質 日產500噸廚餘 

當經費有限該如何控管品質？全台國中小學生有177萬人，卻只聘了681位營養師，等於一個人要負責將近2600個學生，學校雖然還有午餐執行秘書，負責指揮監督供餐事務，但也都是由老師或行政人員兼任，侯俊良解釋，老師本來就有自己的教學工作，「再多增加午餐秘書的行政事務，變成說一人要分飾兩三個角色，可能會無法發揮到專人專任的品質。」

除了財力、人力都不足，營養午餐還有嚴重的剩食問題。譬如台北市新學期新增海鮮類，但實際到低年級班級看，小朋友對小卷就反應不一，有人認為很好吃，但也很多小朋友看到墨汁就害怕，小卷韌性的口感甚至有些孩子連咬都咬不下去，也因此午餐結束，廚餘桶裡躺著一條條的小卷。

根據學校午餐營養基準，每人每餐重量大約600-700克，但孩子卻平均倒掉160-170克，幾乎是四分之一，全國營養午餐每天創造大約500噸的廚餘，為什麼孩子不愛吃營養午餐？陳明信認為，一年孩子在學校用餐算起來只有183天，平均吃午餐時間不到半小時，但營養午餐被社會賦予太多的期待，要營養、衛生、好吃、便宜又要變化多，「我們真的有給孩子足夠的營養教育嗎？你的孩子在家裡不吃的、如何期待他在學校會吃？」

2027年起禁止廚餘養豬，陳明信以目前的廚餘量估計，營養午餐每餐每人要付高達3-4塊錢處理廚餘，但各縣市幾乎都是餐費內含廚餘費用，「當餐費本來就不高，又內含了廚餘處理費，那你說不影響午餐的品質嗎？」

營養午餐在台灣走過75年，隨著生活條件的改變，2026進入全面免費時代，但廚餘、營養、還有食安的挑戰依然嚴峻，陳明信認為接下來各校招標將越來越難，「免費營養午餐的後遺症，其實正在發生中 。」侯俊良則建議，面對龐雜的午餐問題，應訂定午餐專法，「既然各界都認為午餐問題很重要，那就趕緊去建立完整的制度。」