Brasil precisa modernizar governança de benefícios sociais

A Constituição Federal, no parágrafo único do artigo 6º, estabelece: "Todo brasileiro em situação de vulnerabilidade social terá direito a uma renda básica familiar, garantida pelo Poder Público."

Ao direcionar o benefício especificamente aos que se encontram em vulnerabilidade, o texto constitucional respalda a opção por uma política social focalizada, ou seja, que concentra os recursos disponíveis na população mais pobre e fragilizada.

Os benefícios da focalização são muitos. Um deles é dar mais a quem mais precisa. O grande desafio, contudo, reside na governança da entrega desses benefícios, aspecto apontado pelo Prêmio Nobel de Economia Abhijit Banerjee como uma das principais questões de política social a serem resolvidas na atualidade, reconhecendo a inexistência de soluções simples. Afinal, quais são as boas práticas internacionais de governança na concessão de benefícios?

Entender por que identificar os beneficiários é tão complexo ajuda a compreender a razão de cada uma das práticas. O desafio decorre da alta informalidade e da consequente invisibilidade da renda dos mais vulneráveis.

Enquanto o cidadão não vulnerável declara Imposto de Renda e atua no mercado formal, fornecendo dados auditáveis ao governo, os mais pobres estão na informalidade e enfrentam forte volatilidade de renda. Um vendedor ambulante, por exemplo, pode faturar bem em um mês e nada no seguinte; qual renda deveria ser considerada nesse caso?

Reconhecer as conquistas já alcançadas pelo país também explica por que essas práticas e não outras. São indiscutíveis os excepcionais serviços prestados pelo Cadastro Único ao longo de sua história. É justamente a existência dessa base robusta que permite ao Brasil vislumbrar os novos horizontes apontados pela literatura econômica internacional. A partir dessa estrutura cadastral e da alta informalidade, a literatura científica identifica quatro diretrizes para modernizar a concessão de benefícios, explicadas na sequência.

A primeira prática recomendada é a adoção dos chamados proxy-means tests, método que visa medir a renda ou nível de pobreza sem medir diretamente a renda declarada. A medição da vulnerabilidade não deve se basear apenas na renda declarada no momento da entrevista, mas sim em um conjunto multidimensional de indicadores do cadastro (como escolaridade, bens e características do domicílio).

Se o Cadastro Único reúne mais de 100 variáveis por família, não há razão para definir a elegibilidade com base na declaração de apenas uma delas, como faz o Brasil hoje. Essa é uma melhoria de baixo custo e alto impacto preditivo.

A segunda prática envolve o fortalecimento da qualidade e da frequência do Cadastro Único. É essencial elevar a precisão dos dados por meio de busca ativa e visitas domiciliares, além de garantir atualizações mais frequentes. O contato do Estado com a população vulnerável apenas a cada dois anos é insuficiente para capturar quem está invisível ou sofreu choques recentes de renda.

A terceira prática envolve o uso do mapeamento geográfico da pobreza. Com base em dados administrativos e censitários, o governo dispõe de mapas detalhados sobre os municípios onde a pobreza se concentra. A focalização geográfica pode atuar como um balizador eficiente e barato para a alocação de benefícios.

A quarta prática envolve a incorporação de dados administrativos tempestivos. Como complemento às declarações do cadastro, o cruzamento contínuo com registros de consumo em tempo real, como gastos com energia elétrica ou telefonia móvel, permite mensurar a pobreza de forma dinâmica e barata, capturando a volatilidade da renda no momento em que ela ocorre.

O Brasil utiliza a mesma tecnologia básica para concessão de benefícios sociais há mais de 20 anos. Ela cumpriu um papel histórico fundamental, mas o país tem hoje todas as condições para liderar a vanguarda da governança social no mundo. Não podemos perder essa oportunidade.

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