Un régime d’assurance contre les séismes dans le prochain budget fédéral?

Le secteur canadien de l’assurance fait pression depuis des décennies sur le gouvernement fédéral pour qu’il trouve une solution au risque que représente un séisme de très forte intensité au pays. Après qu’Ottawa s’est engagé, dans le budget de l’an dernier, à consulter le secteur, les assureurs estiment n’avoir jamais été aussi près d’une entente qui permettrait au Canada de se doter d’un mécanisme comparable à ceux d’autres pays du G7 exposés à des risques similaires.

Tôt ou tard, le Canada sera frappé par un séisme majeur — vraisemblablement dans la région de Vancouver ou de Montréal. Selon le Bureau d’assurance du Canada, un tel événement pourrait entraîner des pertes assurées de plus de 50 milliards de dollars, soit 11 fois celles causées par les feux de forêt de Fort McMurray, en Alberta, en 2016, la catastrophe naturelle la plus coûteuse de l’histoire du pays.

Non pas si, mais quand

Un séisme majeur au Canada est « inévitable », affirme Paul Kovacs, directeur général de l’Institut de prévention des sinistres catastrophiques.

Les collectivités de la côte ouest se trouvent dans ce qu’on appelle la zone de subduction de Cascadia, où le mouvement des plaques tectoniques provoque en moyenne des séismes de très forte intensité tous les 500 à 600 ans, avec parfois un intervalle d’à peine 200 ans entre deux événements. Le dernier grand séisme de Cascadia, dont la magnitude est estimée à 9, s’est produit il y a environ 300 ans. Il a provoqué des secousses « violentes et prolongées », des glissements de terrain ainsi qu’un puissant tsunami qui a traversé l’océan Pacifique.

Des séismes de moindre intensité, mais plus fréquents, se produisent dans la zone sismique de l’ouest du Québec, où se trouve Montréal. Une faible secousse y survient environ tous les cinq jours, mais la région a aussi connu au moins trois séismes importants dans le passé, notamment celui survenu près de Témiscaming, au Québec, en 1935.

Même s’ils sont rares, les séismes majeurs représentent un risque considérable. Dans un billet de blogue, David Edgington, professeur émérite à l’Université de la Colombie-Britannique, estime qu’un séisme sous-marin de magnitude 9 au large de l’île de Vancouver endommagerait de nombreuses infrastructures, perturberait les réseaux de transport, interromprait des services publics, forcerait des populations à quitter leur milieu de vie et nécessiterait des décennies d’efforts de reconstruction.

Les chercheurs sont formels : un tel séisme finira par se produire. Or, les assureurs craignent que le pays ne soit pas prêt à y faire face. Les ressources financières du secteur ne suffiraient tout simplement pas à absorber une catastrophe d’une telle ampleur.

Les assureurs réclament un régime soutenu par Ottawa

Parmi les pays du G7 fortement exposés au risque sismique, le Canada est le seul à ne disposer d’aucun mécanisme permettant à l’État de soutenir le secteur de l’assurance en cas de catastrophe. Le Japon, par exemple, possède un régime national de réassurance : lorsqu’un séisme majeur survient, le gouvernement rembourse aux assureurs privés les indemnités de réassurance jusqu’à concurrence d’une limite établie à l’avance.

Au Canada, le Bureau du surintendant des institutions financières, organisme fédéral indépendant, oblige chaque compagnie d’assurances à démontrer qu’elle est en mesure d’assumer les pertes assurées découlant de certains scénarios sismiques. Les assureurs doivent recourir à des modèles de catastrophes pour simuler les pertes qu’occasionnerait un séisme dont la probabilité annuelle est de 1 sur 500.

Les compagnies doivent ensuite être en mesure de dire, résume M. Kovacs : « Voilà l’ampleur que pourraient atteindre les pertes et voilà la preuve que je pourrais verser toutes les indemnités exigées à la suite d’un séisme aussi grave. »

Ces simulations sont toutefois réalisées séparément par chaque compagnie, et le gouvernement ne publie aucun résultat pour l’ensemble du secteur. Fort de 30 années d’expérience dans l’industrie, M. Kovacs estime que les assureurs canadiens pourraient, en mettant leurs ressources en commun, couvrir jusqu’à environ 30 milliards de dollars de pertes assurées attribuables à un séisme.

Certains experts estiment toutefois qu’un puissant séisme terrestre en Colombie-Britannique ou au Québec pourrait entraîner des réclamations totalisant 100 milliards de dollars ou plus.

Dans un tel scénario, plusieurs assureurs pourraient devenir insolvables, selon une note d’information destinée au ministre des Finances que le Canada’s National Observer (CNO) a obtenue grâce à une demande d’accès à l’information fédérale déjà rendue publique. L’ensemble du secteur en subirait les contrecoups : l’accès aux assurances automobile, habitation et commerciale serait compromis, les assurés seraient confrontés à l’incertitude quant au versement de leurs indemnités et les mécanismes par lesquels les assureurs se soutiennent mutuellement pourraient mettre d’autres compagnies en péril, créant un effet de « contagion ». La faillite de compagnies d’assurances ralentirait en outre une reprise économique déjà difficile.

Le secteur réclame donc un mécanisme qui protégerait les assureurs — et, par ricochet, leurs assurés — contre l’insolvabilité provoquée par un séisme.

Lobbying de longue haleine

Les assureurs réclament une solution depuis au moins 20 ans, affirme Liam McGuinty, vice-président aux affaires fédérales du Bureau d’assurance du Canada. Les démarches de lobbying sont menées aussi bien par des organisations représentant l’ensemble du secteur que par des dirigeants d’assureurs privés, notamment Desjardins et Intact Corporation financière.

Dans le budget de l’an dernier, le gouvernement fédéral s’est engagé à consulter le secteur sur des « mesures visant à contribuer à assurer la stabilité du secteur canadien de l’assurance en cas de séisme extrême », a indiqué par courriel au CNO un responsable du ministère des Finances.

Celui-ci a confirmé que des consultations avec des experts et des représentants du secteur de l’assurance se poursuivent depuis l’hiver dernier afin de « renforcer la résilience du Canada face au risque de séisme catastrophique, sans coût net pour le gouvernement ». Il n’a toutefois pas voulu préciser si le budget de 2026 comprendrait une entente à ce sujet.

À titre de vice-président de l’association nationale représentant le secteur, M. McGuinty a participé aux démarches de lobbying. Il estime que le gouvernement s’est montré réceptif aux propositions des assureurs pour mieux gérer le risque sismique et espère que leurs efforts déboucheront sur un plan officiel dans le budget de l’automne.

« Nous sommes vraiment encouragés par tout le temps que [le ministère des] Finances nous a consacré, a déclaré M. McGuinty. Nous avons bon espoir que la question sera réglée prochainement. »

À quoi pourrait ressembler le régime

La solution proposée par le secteur prendrait la forme de la Loi canadienne sur la protection contre les risques liés aux tremblements de terre. Elle s’inspire d’un mécanisme semblable en vigueur aux États-Unis pour répartir entre les assureurs et le gouvernement les risques liés au terrorisme. Selon le Bureau d’assurance du Canada, le régime est « conçu pour fonctionner à long terme sans coût net et sans dépense publique initiale ».

Le mécanisme ne serait déclenché que dans des circonstances exceptionnelles. Selon le modèle de partage des coûts proposé, le gouvernement fédéral interviendrait une fois les ressources du secteur épuisées — par exemple, lorsque les pertes assurées dépasseraient 40 milliards de dollars — et fournirait aux assureurs le soutien nécessaire pour acquitter les réclamations encore impayées.

Les contribuables n’auraient rien à débourser avant qu’un séisme catastrophique ne survienne. Une fois le mécanisme déclenché, une prime temporaire serait imposée aux assurés. Les sommes ainsi recueillies serviraient à rembourser la totalité des contributions fédérales sur un certain nombre d’années.

Les gouvernements provinciaux et territoriaux pourraient également choisir d’adhérer au régime. M. McGuinty « soupçonne fortement » que les provinces ont déjà participé aux discussions, puisque toute déstabilisation du secteur de l’assurance aurait des répercussions sur les clients partout au pays. Si le gouvernement fédéral est disposé à concevoir un cadre national, il ferait « vraisemblablement » participer les autorités provinciales, estime-t-il.

Même si M. McGuinty s’attend à ce qu’une entente soit conclue, ses modalités précises demeurent inconnues. Le gouvernement fédéral fixerait vraisemblablement un plafond à sa contribution. Il devrait également déterminer de quelle façon les assureurs rembourseraient les sommes avancées par Ottawa et sur combien d’années ces remboursements seraient échelonnés.

Ces détails ne seront pas rendus publics tant qu’une entente n’aura pas été conclue avec le ministère des Finances. Les assureurs canadiens attendront donc le dépôt du budget de l’automne pour savoir si leurs décennies de démarches auprès d’Ottawa auront porté leurs fruits.

Cet article a été traduit par la rédaction du Devoir à l’aide d’un outil d’intelligence artificielle après avoir d’abord été publié en anglais dans le Canada’s National Observer.