Jak Rzeczniczka Praw Dziecka pisała ustawy dla Ziobry i Romanowskiego

Szesnaście umów, brak konkursów i dokumentów o tym, kto ją wybrał i za ile. 224 tys. zł na koncie. Instytut podległy Zbigniewowi Ziobrze przez siedem lat płacił Monice Hornie-Cieślak za pisanie prawa, choć tym powinno zajmować się ministerstwo. Pierwszą umowę dał jej Marcin Romanowski, poszukiwany dziś listem gończym. Kiedy obecna koalicja wybierała nową Rzecznik Praw Dziecka, Horna-Cieślak pominęła informację o tej współpracy.

• Przez siedem lat, od 2016 do 2023 r., Instytut Wymiaru Sprawiedliwości (IWS) zawarł z Moniką Horną-Cieślak szesnaście umów. Żadnej nie poprzedził konkurs. Instytut podlegał ministrowi sprawiedliwości. Był nim Zbigniew Ziobro.
• Pierwszą umowę podpisał ówczesny dyrektor IWS Marcin Romanowski, późniejszy wiceminister, dziś ścigany listem gończym. Ostatnia umowa wygasła dzień przed tym, jak Horna-Cieślak została Rzecznikiem Praw Dziecka.
• Instytut nie potrafi wskazać, kto ją wybrał do współpracy i skąd wzięły się jej stawki. Nie znalazł u siebie takich dokumentów.
• Z rozliczeń, które Horna-Cieślak sama składała, wynika, że w maju i czerwcu 2023 r., gdy jej sztandarowa "ustawa Kamilka" przechodziła przez Sejm, pracowała dla Instytutu na pełny etat. Ale według Instytutu nie łączyła ich żadna umowa.
• Przypadek "ustawy Kamilka" pokazuje, jak w Polsce tworzone jest prawo. Według Krzysztofa Izdebskiego, prawnika z Fundacji im. Stefana Batorego, po pracach nad przepisami powinien pozostać "obowiązkowy i publiczny ślad legislacyjny".

Ustawa po śmierci Kamilka

Cztery dni po śmierci chłopca do Sejmu trafił projekt ustawy, którą dziś wszyscy znają jako "ustawę Kamilka". Sejm uchwalił ją w niecałe trzy miesiące. Ustawa m.in. nakazywała każdej szkole, przychodni i klubowi sportowemu spisać zasady ochrony dzieci, a każdego, kto ma pracować z dziećmi, sprawdzać w rejestrze przestępców seksualnych.

Ustawę zgłosili posłowie z partii Ziobry. On sam podpisał się na końcu, ale nie jako minister sprawiedliwości, a jako poseł. To ma znaczenie. Gdy ustawę zgłasza rząd, musi ją najpierw pokazać innym ministerstwom, ekspertom i obywatelom oraz sprawdzić, ile będzie kosztować i czy proponowane zmiany zadziałają. Gdy projekt zgłaszają posłowie, nie jest to konieczne.

WIDEO

Janczura: System, zamiast Kamila chronić, szukał wymówek

- Problem pojawia się wtedy, gdy ten tryb służy w praktyce do pominięcia mechanizmów właściwych dla projektu rządowego. Tracimy wtedy jawność procesu - mówi Wirtualnej Polsce Krzysztof Izdebski, prawnik z Fundacji im. Stefana Batorego, który od lat zajmuje się tym, jak w Polsce powstaje prawo.

Tryb procedowania "ustawy Kamilka" nie był wyjątkiem. Z raportu Obywatelskiego Forum Legislacji wynika, że w poprzedniej kadencji około połowy projektów zgłaszanych przez posłów PiS w rzeczywistości pisano w ministerstwach.

Kto napisał "ustawę Kamilka"? Pod projektami nie ma nazwisk autorów. Dziś wiemy, że napisały ją dwie osoby: sędzia Agnieszka Matysek, wtedy pracująca w Ministerstwie Sprawiedliwości, i Monika Horna-Cieślak. Obie nam to potwierdziły.

Kandydatka koalicji

Do 2023 r. znali ją głównie ludzie zajmujący się ochroną dzieci. Adwokatka z Warszawy wcześniej pracowała dla fundacji pomagającej skrzywdzonym dzieciom, potem reprezentowała dzieci w sądach. "Ustawa Kamilka" zrobiła z niej osobę publiczną.

Jesienią 2023 r. nowa koalicja rządząca szukała kandydata na nowego Rzecznika Praw Dziecka. Kandydaturę Horny-Cieślak zgłosiła Koalicja Obywatelska. W uzasadnieniu posłowie przeczytali m.in., że kandydatka jest współautorką "ustawy Kamilka". Nie przeczytali, że od siedmiu lat brała pieniądze z instytutu podległego Ziobrze, a od trzech za pisanie przepisów. Nazwa Instytut Wymiaru Sprawiedliwości nie pada w tym dokumencie.

Zapytaliśmy Hornę-Cieślak, czy powiedziała posłom o współpracy z ekipą Zbigniewa Ziobry. Odpowiedziała, że jej współpraca z Instytutem była "wiedzą powszechną" i że podczas przesłuchań zadano jej "blisko 250 pytań" (według stenogramu wysłuchania pytanie o IWS nie padło).

Czy musiała to ujawnić? Formalnie nie.

- Nie widzę podstaw, by twierdzić, że kandydat na RPD ma obowiązek przedstawiać Sejmowi pełną historię swoich dochodów - mówi Izdebski i dodaje: - To jednak nie znaczy, że informacja o istotnym finansowym związku kandydata z instytucją podległą ministrowi, którego działania kandydat będzie później oceniać, jest bez znaczenia. Ale to już kwestia woli, a nie przepisów.

28 listopada 2023 r. Sejm wybrał Hornę-Cieślak głosami koalicji. Przeciw głosowały PiS i Konfederacja. Trzech polityków Suwerennej Polski wstrzymało się od głosu. Jednym z nich był Marcin Romanowski. Zbigniew Ziobro w głosowaniu nie uczestniczył.

Skąd pieniądze

Instytut Wymiaru Sprawiedliwości to państwowa placówka badawcza. W skrócie - ma analizować, jak działa prawo. Pisanie ustaw nie należy do jego zadań. Od tego jest ministerstwo. Instytut podlegał i nadal podlega ministrowi sprawiedliwości.

Pierwszą umowę Horna-Cieślak podpisała z IWS 9 grudnia 2016 r. Chodziło o badanie akt sądowych. Podpisał ją "Dyrektor dr Marcin Romanowski". Potem były dwie kolejne umowy, też z jego podpisem.

W 2019 r. Romanowski został wiceministrem sprawiedliwości. Rok później, 9 lipca 2020 r., IWS wrócił do współpracy z Horną-Cieślak. Umowy podpisywał już nowy dyrektor. Zmienił się ich przedmiot: od 2021 r. mówią wprost o "przygotowaniu projektów ustaw, rozporządzeń" dotyczących ochrony dzieci. Z badania akt zrobiło się pisanie prawa. Płacono od godziny: początkowo 78 zł, w ostatniej umowie 105 zł.

Razem szesnaście umów zawartych bez konkursu. Instytut wypłacił z nich 223 680 zł. Z rozliczeń, które składała sama prawniczka, wychodzi 2767 godzin pracy, czyli ponad rok na pełnym etacie.

Zapytaliśmy ministerstwo, czy to przyjęty sposób pisania ustaw. Resort sprawiedliwości odpowiada, że projekty przygotowuje sam, a zewnętrznych wykonawców zatrudnia tylko wyjątkowo. Gdy jednak to robi, wyłania ich w drodze konkursu albo według wewnętrznych zasad. I skorzystał z tej ścieżki zaledwie sześć razy w ostatnich ośmiu latach.

Zapytaliśmy też, czy zlecenie opracowania przepisów dostał od ministerstwa również Instytut Wymiaru Sprawiedliwości. Odpowiedź: "Ministerstwo Sprawiedliwości nie zlecało jednostkom podległym przygotowania aktów prawnych". Resort sam nie zapłacił Hornie-Cieślak ani złotówki. Płacił IWS.

Zapytaliśmy więc IWS, kto zdecydował, że będzie płacił akurat tej konkretnej prawniczce, i jak ustalono stawki. Odpowiedź przyszła 18 września 2026 r. po przeszukaniu archiwum: nie odnaleziono dokumentów o tym, kto Monikę Hornę-Cieślak rekomendował i jak ustalano stawki. Nie odnaleziono też żadnej innej umowy z kimkolwiek na wykonanie analogicznej pracy. W latach 2016-2023 Instytut płacił za pisanie przepisów o ochronie dzieci tylko jednej osobie - obecnej Rzeczniczce Praw Dziecka.

Ponieważ umowy zawierał IWS, prawo nie wymagało w tej sytuacji konkursu: każda umowa z osobna opiewała na kwotę poniżej progu, od którego obowiązują przepisy o zamówieniach publicznych. Krzysztof Izdebski przypomina jednak, że nie wolno dzielić jednego zlecenia na mniejsze, żeby uniknąć procedury. A przy szesnastu umowach z jedną osobą "kluczowe pytanie brzmi, czy rzeczywiście były to odrębne zamówienia".

Instytut nie ma dokumentów, które by to rozstrzygały.

- Nie jest to wyjątkowe. Niestety, tak często i pod różnymi rządami wyglądają prace nad przepisami - ocenia Izdebski.

Ekspert podkreśla: - Jeżeli państwowy instytut podległy ministrowi finansuje przez kilka lat pracę osoby przygotowującej projekty ustaw, mamy już coś znacznie bliższego outsourcingowi pracy legislacyjnej niż klasycznej ekspertyzie. Nie musi to być samo w sobie bezprawne, ale powinno być maksymalnie transparentne.

Za co płacono

Horna-Cieślak twierdzi, że pieniądze z Instytutu nie były za "ustawę Kamilka". Były, jak pisze, za cztery inne projekty resortu Ziobry: nowelizację ustawy o przemocy domowej, zmiany w procedurze karnej i dwa rozporządzenia (o przesłuchaniach dzieci i ofiar przestępstw seksualnych oraz o regulaminie pracy sądów). Projekt "ustawy Kamilka" pisała za darmo (później, za pracę nad przepisami w Sejmie, wynagrodzenie przyjmowała).

Tak przedstawiała to w wywiadzie dla "Zwierciadła" w marcu 2024 r., już jako rzeczniczka: "Z koleżanką, sędzią Agnieszką Matysek (…) robiłyśmy to po pracy. Zaczęłyśmy jesienią 2022 r. Siedziałyśmy wieczorami w domu i pisałyśmy przepisy".

Nam RPD napisała: "Nie pobierałam wtedy za to wynagrodzenia". Sędzia Matysek potwierdza: "przygotowałyśmy projekt ustawy poza godzinami pracy", bez wynagrodzenia.

Jest jednak dokument, który pokazuje te miesiące inaczej. IWS zachował rozliczenia godzin pracy, które Horna-Cieślak składała, żeby dostać pieniądze. Trzydzieści dziewięć stron.

Te rozliczenia pokazują wieczory z jesieni 2022 r. tak, że sędzia Matysek rzeczywiście pisała przepisy po godzinach i za darmo. Horna-Cieślak w tych samych miesiącach wystawiała IWS rachunki po 78 zł za godzinę za "opracowanie propozycji zmian aktów prawnych", konsultacje i spotkania "dot. projektowanych zmian". Jakich przepisów to dotyczyło, rozliczenia nie mówią. Na żadnej z 39 stron nie ma nazwy żadnej ustawy. Chodziło o inne przepisy niż "ustawa Kamilka" - przekonuje sama zainteresowana.

W wyjaśnieniu, za co płacono Monice Hornie-Cieślak w tamtym czasie, nie pomoże też instytut. "Z uwagi na fakt, iż osoby bezpośrednio nadzorujące realizację tych umów oraz przyjmujące rozliczenie nie pracują już w Instytucie (...) informujemy, że na podstawie posiadanej dokumentacji nie jesteśmy w stanie ustalić, (...) jakie projekty aktów prawnych, rekomendacje lub raporty były efektem umów z lat 2020-2023" - przekazał nam IWS.

Zespół, którego nie było

Umowy Horny-Cieślak z IWS mówią, że ma konsultować swoje projekty "z członkami zespołu roboczego powołanego w Ministerstwie Sprawiedliwości". Zapytaliśmy ministerstwo o ten zespół. Odpowiedziało, że "ustawę Kamilka" przygotowywał zespół w departamencie spraw rodzinnych, kierowany przez sędzię Matysek i wiceministra Romanowskiego. Dokumentów o powołaniu zespołu ministerstwo jednak nie ma.

Horna-Cieślak: "taki zespół nie istniał i nigdy nie został powołany".

Sędzia Matysek, wtedy pracownica ministerstwa, mówi to samo: "Nie było żadnego zespołu do spraw procedowania ustawy Kamilka".

Przepisy, jak wyjaśnia sędzia, przygotowały we dwie. Ministerstwo wskazało więc jako kierujących zespołem sędzię, która twierdzi, że zespołu nie było, i wiceministra, który ukrywa się dziś przed polskim sądem.

Rozliczenia Horny-Cieślak pokazują za to inny zespół: powołany przez ministra w 2021 r. zespół do walki z przestępczością seksualną wobec dzieci. Kierował nim Romanowski, sekretarzem była sędzia Matysek. Za udział w jego spotkaniach i za "koordynację zadań" w tym zespole Horna-Cieślak przez rok wystawiała rachunki Instytutowi.

Trzy strony, trzy wersje: ministerstwo mówi o zespole, obie autorki o jego braku, a rozliczenia - o zespole z nazwą i datą powołania.

Kto się zgodził

We wspomnianym już wywiadzie w "Zwierciadle" Horna-Cieślak powiedziała: "Miałyśmy zgodę Ministerstwa Sprawiedliwości". Zapytaliśmy ją, kto jej udzielił i czy jest na to dokument. Odpowiedziała, że zgody udzielił ustnie wiceminister Romanowski. Dokumentu nie ma.

Marcina Romanowskiego ściga dziś polska prokuratura. Zarzuca mu przestępstwa przy podziale pieniędzy z Funduszu Sprawiedliwości. Od grudnia 2024 r. wystawione są za nim list gończy i europejski nakaz aresztowania.

Ustna zgoda Romanowskiego to jedyna podstawa udziału Horny-Cieślak w pisaniu "ustawy Kamilka", jaką ktokolwiek potrafi wskazać.

Sędzia Matysek na pytanie, kto zdecydował o udziale adwokatki w tych pracach, odpowiada: "Nie mam wiedzy".

- Nie ma, niestety, obowiązku podpisywania przepisów nazwiskiem autora - mówi Krzysztof Izdebski. - Powinien natomiast istnieć udokumentowany ślad prac nad projektem, zwłaszcza gdy uczestniczą w nich osoby zewnętrzne finansowane ze środków publicznych.

Pełny etat

Sama Horna-Cieślak przyznaje, że za jedną część pracy nad "ustawą Kamilka" pieniądze brała. Jak pisze, otrzymywała wynagrodzenie "związane z ustawą Kamilka w zakresie prowadzonych prac w Sejmie i Senacie od maja 2023 r. do sierpnia 2023 r.". Sędzia Matysek potwierdza: wynagrodzenie zaczęło się, gdy projekt trafił do Sejmu.

I tu rozliczenia z IWS pokazują coś, czego w opowieści o pracy po godzinach nie było.

Zaczynają się 8 maja 2023 r., w dniu śmierci Kamilka i cztery dni przed wniesieniem projektu do Sejmu. Od tego dnia Horna-Cieślak rozliczała w Instytucie osiem godzin każdego dnia roboczego. W maju i czerwcu wpisała dokładnie tyle godzin, ile wynosi pełny etat: 144 i 168. Wpis o pracach w Sejmie i Senacie kończy się 28 lipca, w dniu, w którym Sejm skończył prace nad ustawą.

Wśród rozliczonych zadań są konferencje, na których projekt prezentował Romanowski, "udział w pracach Sejmu i Senatu" i "przygotowywanie projektów zmian aktów prawnych". Sędzia robiła to po pracy. Adwokatka, jeśli oprzeć się na jej własnych rozliczeniach, pracowała właściwie w wymiarze pełnego etatu dla Instytutu.

Za co brała wówczas pieniądze, widać po datach. 22 maja 2023 r. odbywała się konferencja w IWS, na której Romanowski prezentował projekt. 1 czerwca konferencja w Sejmie. W czerwcu pierwsze czytanie, w lipcu głosowania w Sejmie i Senacie. Instytut zapłacił za to Hornie-Cieślak prawie cały limit z umowy, 44 tys. zł.

Jest jeszcze jedna rzecz. Umowę na tę pracę Instytut zawarł z Moniką Horną-Cieślak dopiero 11 lipca 2023 r. Według jego własnego wykazu od marca do lipca 2023 r. nie łączyła ich żadna umowa.

Ostatnią umowę IWS zawarł z Horną-Cieślak 11 października 2023 r., siedem tygodni przed głosowaniem w Sejmie nad jej kandydaturą na urząd RPD. Wygasła 19 grudnia. Dzień później adwokatka została Rzecznikiem Praw Dziecka.

Opinia dla prezydenta

W praktyce część przepisów "ustawy Kamilka" okazała się przesadzona: rodzice stali w kolejkach po zaświadczenia z Krajowego Rejestru Karnego, żeby pojechać z klasą na wycieczkę, a przedszkolanka nie mogła sama przebrać zmoczonego dziecka. Rząd Donalda Tuska przygotował poprawki. Sejm uchwalił je 5 sierpnia 2025 r.

14 sierpnia 2025 r. rzeczniczka wysłała prezydentowi Karolowi Nawrockiemu pismo krytykujące zmiany. Nie ma w nim ani słowa o tym, że oceniana ustawa powstawała przy jej udziale i że dostawała za to publiczne pieniądze. O "ustawie Kamilka" pisze jak o cudzym dziele. 29 sierpnia prezydent zawetował poprawki, powołując się na jej opinię.

- Najbezpieczniej mówić o potencjalnym konflikcie interesów i problemie bezstronności - ocenia Krzysztof Izdebski. - Problem polega na połączeniu wcześniejszego, odpłatnego udziału w tworzeniu prawa z późniejszą rolą organu, który ocenia jego funkcjonowanie i proponuje jego zmianę. W takiej sytuacji szczególnie ważne jest ujawnienie wcześniejszego związku.

Adam Bodnar, były minister sprawiedliwości, mówił w TVN24+, że nie rozumie weta, i przytaczał głosy ekspertów, którzy zastanawiali się, "czy wynika to może z obrony własnych zdobyczy z poprzednich lat (przez Hornę-Cieślak - red.)".

"Nigdy nie ukrywałam"

W odpowiedziach dla nas Monika Horna-Cieślak powtarza: "Mimo że współpracując z IWS nie byłam osobą publiczną, nigdy nie ukrywałam współpracy z IWS". Pytana, czy kiedykolwiek publicznie powiedziała, że za prace nad "ustawą Kamilka" dostawała pieniądze, nie wskazała ani jednej takiej wypowiedzi.

Jako dowód, że niczego nie ukrywała, podała nam swój profil na LinkedIn. Sprawdziliśmy. W rubryce "Doświadczenie" są cztery miejsca pracy: jej kancelaria, fundacja pomagająca dzieciom, poradnia prawna na uczelni i staż w Komitecie Ochrony Praw Dziecka.

Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości na tej liście nie ma.

Zapytaliśmy Krzysztofa Izdebskiego, co należałoby po tej historii zmienić. Postuluje "obowiązkowy i publiczny ślad legislacyjny także przed formalnym wniesieniem projektu do Sejmu."

- Powinno być wiadomo nie tylko, kto podpisał projekt, ale kto go przygotowywał, na czyje zlecenie, za jakie pieniądze, z kim go konsultowano i jakie dokumenty powstały - przekonuje ekspert.